王守清:把论文写在祖国大地上

2021年08月10日作者:王兴钊来源:项目管理评论网

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  2017年以来,我国PPP模式告别快速发展的推广阶段,迈入重视质量的规范化阶段。在此情况下,PPP从业者该何去何从?本刊为此专访了清华大学建设管理系教授、博士生导师,清华大学PPP研究中心首席专家王守清博士。


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把握核心内涵


  在王守清看来,PPP肯定是一个好的模式,有不少优点,否则不会成为一个国际趋势,全世界特别是西方国家不会推广,我国也不会。但PPP不是万能钥匙,有一定的适用范围,需要遵循一定的框架和原则。经过2014—2017年的推广应用,我国PPP得到了前所未有的发展,积累了很多成功经验,在国际上引起了较大关注,但也不可避免地存在一些不足。因此,必须加强PPP的规范化管理, 提高PPP项目实施的质量,减少低效的、不可持续的不规范投资,这样才有利于PPP模式的长期健康发展。


  如果说我国近年的PPP出了一些问题,这不是PPP本身的错,而是用PPP的人用得不对;不是推广PPP有错,而是更应该讲究工作方式;不是PPP政策有大的问题,而是执行政策时出了问题。要想做好PPP,我们更应注重实质和内涵,而不是形式和表象;更应重视解决问题,而不是制造新问题。


  PPP的核心内涵,一是政府和企业之间长期合作,分担/共担风险,“PPP不是一场婚礼,而是一场婚姻”。二是企业必须出钱,必须参与运营,主要是解决政府或国有企业专业性和效率不高的问题。当然,如果国有企业效率高,不一定要用PPP, 如果政府有钱也不一定要用PPP,核心标准就是物有所值(Value for Money,VFM)。三是政府必须规制和监管,因为提供公共产品(含服务,下同)的终极责任是政府的,PPP项目出了问题,公众不会找企业,也不会找咨询机构,而是找政府。四是应该让PPP项目的所有相关方都满意,即实现互利共赢,否则PPP很难做到可持续。


重视绩效评价


  目前,我国大量PPP项目陆续进入运营期, PPP项目绩效评价是重要工作之一。


  王守清强调,PPP项目绩效评价,对政府而言,重点不是考核项目公司及其人员的工作表现(当然,这些对企业也很重要),而是考核项目公司基于其运营/管理的设施所提供的产品是否满足PPP合同中规定的质量、数量和服务水平等的程度,终极结果是满足用户需求的程度。从理论和实践发展趋势看,PPP项目绩效评价不仅要考虑财务指标,也要考虑非财务指标(如技术指标);不仅要基于产出(产品)评价,也要基于过程评价,只是不同模式、不同主体、不同类型项目、不同阶段等的评价侧重点不同。


  从政府特别是从中立角度,PPP项目绩效评价不是只评价建设期和运营期,还应特别重视项目的可研与实施方案、招投评标、谈判签约、融资等前期阶段,因为前期的结果对项目的建设和运营会有重大影响,前期不重视,后期就很容易出问题,而且还很难解决。


  借鉴国际经验, 并体现P P P 项目是提供公共产品的本质特征,PPP项目绩效评价应遵循包括经济(Economy)、效率(Efficiency)、效能(Effectiveness)和公平(Equity)的“4E”原则。经济是指在不影响项目产品质量的前提下节约支出, 用相对较低的价格获得同样的产品;效率是指是否能在投入一定的情况下获得最大的产出或在产出一定时投入最少的资源;效能是指项目的实际结果是否达到项目目标的预期效果;公平则反映了PPP项目公平满足公众福利和提高社会效益的能力。


  至于PPP项目绩效评价的流程,所有行业都类似,都应依次采取如下步骤:①了解与该项目相关的法律法规政策和行业标准;②从传统模式开始,了解当地同类项目的绩效指标和监管方法; ③了解同市、同省、全国同类PPP项目的绩效指标和监管方法;④基于上述工作,在当地该PPP项目的实施方案、招标文件与合同草案中制定该项目建设期和运营期的绩效指标与监管方法,而且必须有行业主管官员参与,最好也有行业专家和学者参与,并经政府联审联评;⑤招标谈判中确认这些绩效指标与监管方法,列入合同或合同附件;⑥在实施过程中严格按合同和这些绩效指标执行和监管(包括公众参与),按效付费与奖惩;⑦一定周期后再谈判完善这些指标与监管体系,特别是有争议或公众有投诉时;⑧谈判不能解决争议时,启动合同约定的合法合规的争议解决机制;⑨及时总结绩效评价经验,供该项目后期应用和本地、其他地方同类与不同类PPP项目参考。


稳步推进基础设施REITs


  2021年5月31日,首批9只试点基础设施公募不动产投资信托基金(Real Estate Investment Trusts, REITs)成功发售,“吸金”超1178亿元,远超314 亿元的募集上限总规模,受到投资者广泛追捧。


  王守清介绍,我国开展基础设施REITs试点, 是贯彻落实党中央、国务院关于防风险、去杠杆、稳投资、补短板决策部署的有效政策工具,是投融资机制的重大创新,有助于盘活存量资产,调动各类机构投资者和散户投资者的积极性,促进经济发展;更有利于投资者回收资金特别是资本金,以投资新项目,实现循环投资,滚动发展;当然,也建立了不同目的投资者的一种进入和退出机制,构建了二级金融市场。下一步,为了推动基础设施REITs 长期健康发展,我们可以参考以下建议。


  (1)国家应通过监管手段引导回收资金的合理使用范围。由于缺乏资本市场力量的调节,企业回收资金的用途目前难以约束。我国政府可通过制定相关法规政策规范REITs回收资金的使用去向和比率。


  (2)出台税收支持政策。我国现有税收环境在一定程度上是REITs发展的一个制约因素,因为REITs过程中涉及交易,可能会造成额外的税费成本,甚至二次纳税。国外发展较为成熟的REITs市场均设计了针对REITs的税收优惠方案,这为我国实践提供了一定参考。


  (3)不应过度强调使用者付费。企业选择项目时,除合规性外,更应考虑的是项目现金流及风险情况,而不应该以付费来源(使用者付费或政府付费或可行性缺口补助)作为能否发行REITs的硬性标准。如果过度强调使用者付费,那么国内占所有PPP项目70%~80%份额的政府付费或可行性缺口补助PPP项目将失去了发行REITs可能。因此,从这次试点之后的长远考虑,REITs政策中要留有放宽“使用者付费”内涵的接口,如从目前的直接个人使用者付费和“穿透看实质”的间接使用者付费,逐步扩展到与政府脱钩了的企业付费,最后再扩展到符合财政资金使用规定的未与政府脱钩的国企甚至是政府付费。


  (4)继续大力推动科技创新及数字化不动产行业REITs的发展。通过国外发展较为成熟的REITs行业收入增长速度来看,排名靠前的行业都属于科技创新及数字化行业,已经积累了大量的成功经验。我国在REITs试点积累经验的同时,也应结合具体行业特点进一步出台细分行业政策,推动REITs在我国金融体系供给侧改革中发挥更大作用。


前景可期


  2021年3月公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调,要“规范有序推进政府和社会资本合作(PPP)”。王守清判断,在未来的5~10年乃至更长的时期内,PPP仍然会是我国基础设施和公用事业的重要模式之一,以下三组数特别值得关注。


  (1)20%~30%。参照PPP模式发展更为成熟的发达国家的经验,PPP只是所有公共项目交付模式中的一种选择,占比仅5%~20%。考虑到我国的实际国情,PPP占比在20%~30%之间比较合理。


  (2)50%。工程企业必须转型升级,这是国际趋势。工程企业,特别是大型工程企业,只有一条路,就是向上游和向下游走,即全产业链集成,因为政府把越来越多的事情交给企业去干。按照国际经验,国际大型知名工程企业一般50%的业务是传统模式,另外50%就是新兴业务,而新兴业务中有一小半左右是PPP项目。


  (3)10~30年。在未来10~30年,依托“一带一路”倡议“走出去”是我国PPP的发展方向。一方面,到那时,我国的基础设施建设已经接近饱和,即使在许多三四线城市,新建基础设施的需求也不再那么大,虽然还会有一些移交—运营—移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT)、改造—运营— 移交(Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT)项目, 但新建PPP项目在数量和规模上都会大不如前,迫使企业寻找新的发展方向;另一方面,“一带一路” 沿线的发展中国家,正处于快速城镇化、经济高速增长阶段,对基础设施的需求巨大,而其政府缺资金,其国内企业大多缺乏专业的建设、运营技术与管理能力,这给我国企业“走出去”提供了广阔的空间,但同时伴随巨大风险。因此,我国企业应先在国内练好本领,再适应国际规则谨慎地“走出去”投资PPP项目。


知行合一


  从1996年起,王守清几十年如一日,一直专注于PPP的教研与推广。他坚持从实践中来,到实践中去,把论文写在祖国大地上,真正做到知行合一。


      从实践中来


  王守清感叹,当今世界,建设项目最活跃、最密集的地方在中国,中国的建设项目实践令世人刮目相看,也给理论研究提供了强大动力和肥沃土壤。


  作为国际顶级期刊PPP论文的主要贡献者之一, 王守清已发表了400多篇论著,连续6年(2014— 2019年)入围爱思唯尔(Elsevier)中国高被引学者榜单。同时,他担任中国高校PPP论坛(72所大学) 学术委员会主任、中国项目管理领域工程硕士教育协作组(161所大学)组长(2004—2018年),获聘国际项目管理领域最权威的2本学术期刊International Journal of Project Management(《国际项目管理期刊》)和Project Management Journal(《项目管理期刊》)的编委/顾问。此外,他还荣获国际项目管理协会(IPMA)2021年“研究终身成就奖”,从而成为获得此奖的首位华人学者。


  值得一提的是,继2017年5月出版爆款畅销书《政企合作(PPP):王守清核心观点》之后,王守清于2021年5月又出版了《政企合作(PPP):王守清核心观点(2017—2020)》。如果说前者覆盖他1996—2016年有关国内外PPP的理论和实践,更符合国际惯例;后者则是在我国近年大规模实践PPP后, 他在2017—2020年的深刻思考,更结合中国实际。不少读者反映,自己实际工作中遇到的几乎所有问题都能在这两套书中找到答案。


  到实践中去


  “纸上得来终觉浅,绝知此事要躬行。”王守清一直认为,PPP理论不是书斋里的理论,是要指导实践、解决实际问题的。理论只有与实际紧密联系,回答时代课题,才能发挥对实践的指导作用,实现其自身的价值和意义,展示其活力和生命力。


  王守清曾做过建设监理,也做过央企对外PPP 项目谈判顾问;做过数千场关于PPP的讲座,听众涵盖全国大多数PPP从业者;给很多大企业做过PPP内训,还参与了不少PPP项目的策划、研讨、评审和争议解决。可以说,他与PPP各相关方都有非常深入的交流,实务信息非常全面且紧跟实务热点。


  曾国藩有言:“天下事,在局外呐喊议论总是无益,必须躬身入局,挺膺负责,乃有成事之可冀!”作为《基础设施和公用事业特许经营法(征求意见稿)》两位领衔专家之一,王守清参与了该法规和很多其他PPP政策的研讨,为PPP顶层设计呕心沥血。


  “雄关漫道真如铁,而今迈步从头越。”展望未来,王守清将继续把初心融入血脉、把使命扛在肩头,着力深耕PPP事业,为写好中华民族伟大复兴这篇大文章贡献自己的力量。

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