关于PPP项目实施机构在绩效管理中角色定位的思考

2021年02月25日作者: 王艳 朱多策睿立方咨询

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一、引言


  PPP项目绩效管理一直以来都是业内普遍关注的问题,从2019年5月,财政部就PPP项目绩效管理广泛征求社会各界意见,酝酿已久的财政部《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(财金〔2020〕13号)(以下简称“《指引》”)也于今年3月中旬颁布。《指引》在PPP项目绩效管理的目的、内涵、范围与原则、主体分工、工作流程等方面都做了较为系统性安排。在主体分工方面,项目实施机构作为PPP项目全生命周期的实施主体,在绩效管理工作中也扮演着重要角色。作为PPP项目履约管理之绩效管理系列文章,本文将从参与主体分工协调的角度出发,分析政策要求和现实问题,梳理出项目实施机构的绩效管理工作职责,并对项目实施机构如何发挥主体职责提出相关建议,为项目实施机构更好地开展绩效管理工作提供参考。


二、从主体职责看绩效管理政策要求与现实问题


  01政策要求


  我国的绩效管理和评价制度是伴随着财税体制改革和预算管理制度改革而不断完善的,自1998年建立公共财政体制的要求提出后,《财政部关于完善和推进地方部门预算改革的意见》(财预〔2006〕406号)首次提出要把绩效管理理念与方法引入财政支出管理,并将绩效考评结果作为编制以后年度预算的重要参考依据。此后一系列以预算单位为参与主体、以预算支出为核心的财政和预算绩效管理制度改革不断得到推行和完善。


  《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)首次将绩效管理应用到PPP项目财政支出领域中,并建立了以地方财政部门、行业主管部门、社会资本方为主要参与主体的绩效管理制度框架。2018年9月1日《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》作为全面实施预算管理的纲领性文件,从顶层设计强调要加快建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,所有财政预算和包括PPP项目在内的涉及财政资金的项目应建立绩效评估机制、绩效目标管理、绩效运行监控以及绩效评价和结果应用的全过程预算绩效管理链条。此文件一出台,作为PPP项目全过程政府方责任主体的项目实施机构便被赋予了全面统筹绩效管理工作的责任地位。


  财政部关于印发《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(财金〔2020〕13号)在关于印发《项目支出绩效评价管理办法》的通知(财预〔2020〕10 号)(以下简称“《办法》”)文件推出后不到一个月即正式发布,前者明确提出了绩效管理的范围和内容、各参与方分工以及绩效目标和指标的核心内容,但对于各参与主体如何开展具体项目的绩效管理工作仍留有一定的“发挥”空间,可谓是“千呼万唤始出来,犹抱琵琶半遮面”。


  根据《指引》规定,项目实施机构应在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作,必要时可委托第三方机构协助。项目实施机构应对PPP项目实施规范性、财政资金使用的合规性和有效性负责,其绩效管理工作内容主要涉及绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价、绩效结果应用和绩效信息管理。


  02现实问题


1.绩效评价主体和对象难以划清


  项目实施机构由县级以上人民政府(或具备同等级别的行政主体)授权的有关职能部门或事业单位担任,负责项目准备、采购、监管和移交等工作,与项目公司是通过签订PPP项目合同建立起来的平等主体间的合作关系。一般而言,项目实施机构在PPP项目中扮演着多种角色。在公共服务管理方面,项目实施机构有责任与社会资本方一同作为公共服务的提供者接受社会公众(服务对象)的监督,同时又是公共服务事务的管理者,负有对社会资本方提供的公共服务进行监督管理的职权和义务;在PPP项目合同履约方面,项目实施机构作为公共服务的购买者的同时负有支付服务费等履约义务;在PPP项目绩效管理方面,项目实施机构既是绩效管理规则的制定者,又是绩效管理工作的执行者,同时具有考核的权利和被考核的义务。正因为项目实施机构在PPP项目中的多重角色属性,也就导致了项目实施机构在PPP项目绩效管理中自我冲突的矛盾地位。《指引》重点突出了绩效评价的对象是PPP项目,即包括项目公司(或社会资本)和项目实施机构,而对考核对象的考核范围都涉及项目产出、项目实施效果和项目管理等,其中项目实施效果中涉及到的满意度指标是指社会公众、项目公司(或社会资本)对项目实施机构工作的满意程度。因而,项目实施机构的工作开展也将面临项目公司(或社会资本)和社会公众的监督和考核,但对于项目实施机构自身的绩效评价工作如何开展尚未明确思路,且要真正建立绩效评价的制衡机制也绝非一蹴而就之事。


  2. 绩效评价标准化尚未建立


  PPP项目涉及众多行业和领域,不同行业和领域有着不同的执行标准和运作规则。目前PPP项目中的绩效评价工作存在重形式轻实质、绩效目标和指标同质化、评价标准不统一等诸多问题。在全国各地PPP项目绩效评价执行过程中很多无章可循,随意性较大,既给PPP项目绩效管理工作的落实带来一定障碍,又给公共服务的均等化造成一定影响。在绩效评价指标建立方面,相对成熟的领域,如污水垃圾处理、收费公路等,绩效评价指标可参照行业标准制定,但对于尚未建立行业标准的PPP领域仍需尽快建立较为完善的评价指标基本框架和体系。《指引》虽在附件中提供了可供参考的指标框架,且提出各级行业主管部门应按照绩效管理相关制度要求,建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系,明确绩效标准,项目实施机构负责具体项目绩效目标和评价指标的编制工作,但由于《指引》对于PPP项目绩效目标和指标的编制依据、方法、核心指标的具体范畴(只提出“产出”指标作为按效付费的核心指标)、如何量化指标等顶层设计缺乏明确性,项目实施机构在绩效评价目标和指标的编制及执行过程中很难形成指导性和统一性。


三、关于项目实施机构发挥主体职责的建议


  01理清项目实施机构角色定位


  项目实施机构在绩效管理工作中职责冲突有着深层次的体制约束和历史观念等制约因素,项目实施机构代表着政府方的权利和利益,同时也肩负着服务社会公众的义务和责任。因此,项目实施机构的职责划清是PPP项目绩效管理工作稳妥、高效推进的必要条件。首先,PPP项目绩效目标和评价指标的制定者应不仅仅是项目实施机构,而应由项目实施机构组织社会公众、行业专家、专业咨询机构、社会资本等共同制定,建立绩效目标和评价指标的构建组织;其次,建议积极引入第三方专业机构参与PPP项目的绩效评价工作,或地方政府通过设立专门的PPP项目实施机构,以更好发挥专业力量在PPP项目绩效评价工作中的积极作用;最后,要建立完善绩效评价的沟通反馈机制和考核结果的申诉渠道,真正发挥项目实施机构与项目公司(社会资本)共同作为公共服务提供者的角色作用。


  02明确绩效评价组织管理


  《指引》在体系设计、流程制定、绩效目标和评价指标设置等方面较为粗略,缺乏统一的规范和标准,而《办法》作为上位政策,将PPP项目支出纳入到项目支出绩效评价实施范围,并提出部门评价和财政评价在单位自评的基础上开展,必要时可委托独立的第三方机构或相关领域专家参与实施,且要体现委托人与项目实施相分离的原则。因此,PPP项目绩效评价工作可以借鉴《办法》中提到单位自评、部门评价和财政评价的原则和方法,对于项目公司(社会资本)的绩效评价,可以采用项目公司(社会资本)自评、项目实施机构评价和第三方专业机构评价相结合的方式;而对于项目实施机构绩效评价,可以采用项目实施机构自评、委托第三方机构进行评价、财政评价相结合的方式,以真正建立PPP项目绩效管理制衡体系。


  03规范统一评价标准和评价方法


  建议地方政府和相关部门根据计划标准、行业标准、历史标准等逐步建立统一的绩效评价标准,便于项目实施机构对项目公司(社会资本)和自我评价的绩效指标完成情况进行比较;采用定量与定性评价相结合、以定量评价为主,可量化的尽量量化的评价原则和方法,对定性和定量指标设置合理的分值区间;指标内涵应明确、具体,可衡量,数据及资料可获取,对于执行同一标准的地区或同类项目评价标准具有一致性,以体现绩效制度的指导意义、对不同项目公司(社会资本)的公平性以及公共服务的均等化。


四、结语


  PPP项目绩效管理是一项系统性工程,其丰富的内涵和价值在PPP项目全生命周期中各个环节都得以体现。厘清各参与主体的职责,明确各评价主体的实施路径,是PPP项目绩效管理工作顺利开展的组织保障和前提,是构建系统化PPP项目绩效管理机制的必然要求。项目实施机构作为绩效管理组织的中坚力量,如何更好地发挥其主导作用是PPP项目能否通过绩效管理实现“按效付费”和“物有所值”的关键所在。

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