新概念阶段PPP项目融资案例分析

2021年02月22日作者:徐向东道PPP

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  在PPP新概念阶段,随着国家对PPP的大力宣传推广,认识不断提高,采用项目融资方式的PPP项目实际操作发生了变化。以2016年某高速公路省会城市段PPP项目的项目融资工作为例,简单分析如下:

 

 


  某高速公路省会城市段PPP项目总投资为15亿元,全长12公里,该市授权融资平台公司作为市政府的出资机构,与社会资本共同出资设立项目公司。项目公司注册资本为项目总投资的20%,其中市政府授权的融资平台公司出资10%,社会资本出资90%,均以现金出资。


  项目合作期限为12年,自签署《项目合同》之日起算。PPP项目回报机制应为“可用性付费和绩效付费”相结合的模式,即市政府依据社会资本(项目公司)所提供的项目设施的可用性和设施运营维护的绩效来付费。但如果社会资本(项目公司)未达到《项目合同》约定的绩效标准,市政府的付费将进行相应扣减。该项目的政府付费(可用性付费和运维绩效付费)由市财政局纳入跨年度预算和中长期财政规划。


  (1)项目融资谈判过程


  2016年5月,该高速公路省会城市段PPP项目经过公开招标,选定某外地的一家社会资本中标,并在该市政府采购中心发布了中标公告。中标公告发布之后,该中标人即开始准备与金融机构协商谈判,准备采用项目融资的方式解决资金问题。


  a)入库查询


  然而没有几天,该中标人紧急与本人电话,说项目运作不规范,金融机构存疑。当时也是一惊,经过沟通,原来该高速公路省会城市段PPP项目的信息给金融机构之后,金融机构立即在财政部PPP中心网站的全国PPP综合信息平台项目库中进行查询,没有查到该项目的任何信息,因此认为该项目运作有瑕疵。


  进一步沟通,得知,2015年12月18日财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》(财金(2015)166号),建立全国PPP项目信息的管理和发布平台。而金融机构更看重的其中的两点内容:


  一是按照该通知的要求:省级财政部门要做好本级PPP项目信息录入、上报工作,并负责所辖市县项目信息的审核与上报工作。因此,该高速公路省会城市段PPP项目只要入库,就意味着已经经过省财政厅的审核,项目本身有保障;


  二是按照该通知的要求:未纳入综合信息平台项目库的项目,不得列入各地PPP项目目录,原则上不得通过财政预算安排支出责任。该高速公路省会城市段PPP项目为“政府付费”项目,涉及到财政支出责任,因此,只有入库,财政预算安排才有保障。


  经过与市财政局沟通,财政部门将该项目的信息进行了输入。


  b)两个报告、一个方案


  两个报告指的是《物有所值评价报告》、《财政承受能力评估报告》,一个方案是《项目实施方案》。金融机构理所当然的要求三个文件,并重点关注如下内容:


  一是《物有所值评价报告》严格按照财政部2015年12月18日发布的《关于印发《PPP物有所值评价指引》的通知》(财金(2015)167号)进行编制,财政部门是否确认批复?


  二是《财政承受能力评估报告》严格按照财政部2015年4月7日发布的《关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知》(财金(2015)21号)进行编制,财政部门是否确认批复?有些金融机构更希望简单明了地看到项目合作期限内政府付费的一览表,以及政府付费纳入财政预算的支持性文件。


  三是《项目实施方案》严格按照财政部2014年11月29日发布的《关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》的通知》(财金(2014)113号)进行编制,市政府是否确认批复?批复的两种方式,或者主管领导签署确认,或者会议纪要的方式确认,有些金融机构更倾向于会议纪要的方式。


  按照财政部2014年9月24日发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金(2014)76号)及2014年12月30日发布的《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金(2014)156号)之规定:“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务,要求从以往单一年度的预算收支管理,逐步转向强化中长期财政规划......”。国务院2015年1月3日也发布了《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔2015〕3号),推行地方中期财政规划。该高速公路省会城市段PPP项目的“政府付费”应纳入跨年度预算与中长期财政规划。


  按照2014年8月31日全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国预算法》规定:......政府的全部收入和支出都应纳入预算(第4条)......各级政府应当建立跨年度预算平衡机制(第12条)......经人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出(第13条)......县级以上地方各级预算的调整方案应当提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准......未经批准,不得调整预算(第69条)。据此,该高速公路省会城市段PPP项目的“政府付费”只有列入预算,未来方可支出,而列入预算,必须经本级人大常委会审查和批准,方为有效。


  但是,如何保证PPP项目纳入跨年度预算与中长期财政规划?当地人大常委会如何出具决议?是否每一年均需要出具决议?是否每一年均需要把该笔政府付费纳入预算?从法律角度讲,仍是一片空白。尽管从目前PPP项目实践来看,众多PPP项目,包括财政部的一些PPP示范项目,都有当地人大常委会的决议,将项目的财政支出列入跨年度预算和中长期财政规划,是一个常见和通行的做法,但只是实践的探索,法律没有进一步细化的规定。


  出于上述考虑,同时该市财政部门也明确表示,该市每年的一般公共预算支出超出800亿元,不可能为一个每年支出才2亿元的项目,由当地人大常委会做出决议。


  最后,为解决上述问题,经过协调在市政府在批复项目实施方案时注明“该PPP项目之政府付费已纳入市跨年度预算和中长期财政规划,按项目合同约定条件由市财政局从逐年财政预算中安排支付”。金融机构对上述描述表示认可。


  c)项目合同谈判与签署工作


  在中标人、项目公司与项目实施机构谈判《项目合同》时,金融机构也参与了谈判。


  除了对《项目合同》中约定的传统的违约条款、赔偿责任条款进行关注外,金融机构也特意澄清和了解《项目合同》约定的绩效考核指标要求。其目的很简单,项目还款靠的是政府付费,而政府付费是经过绩效考核的,那么未来由于项目公司的原因得不到付费的可能性、风险等,金融机构需要进行评估。


  d)金融机构编制项目中长期贷款发起报告、评估报告


  经过上述工作,金融机构编制了该项目的《项目中长期贷款评估发起报告》。


  根据该发起报告以及后续的评估,项目PPP模式运作情况包括项目采购情况、物有所值评价、财政承受能力论证、项目合同概要、项目合规情况等。


  还款来源及担保说明中明确:


  项目还款来源为政府付费,包括政府每年付费金额、财政能力、纳入财政预算情况分析等,明确支付资金列入应支付年度财政预算,项目第一还款来源资金稳定,项目贷款资金风险较小。


  贷款由项目特许经营权下的政府付费之收费账户作为质押担保,同时由社会资本提供保证担保。本项目预期效益较好,第二还款来源有保证。


  目前,项目融资相关的协议正在谈判与签署之中。


  上述案例并非个案,金融机构一般需要四个文件,即:物有所值评价、财政承受能力评估、项目实施方案和项目合同,同时将政府付费的预期收益权和项目的特许经营权进行质押,依项目实际情况不同,可能需要股东提供补充担保,或者不需要。


  从上述PPP新旧概念阶段的两个项目融资案例对比分析,可以发现:


1.项目融资的具体形式多样,但是项目融资的基本原理是一致的,即以项目未来的资产、合同权益、现金流量等抵押、质押进行融资;


 

  2.无论是新旧概念阶段,政府的承诺和保证都是关键的。从政府出具安慰函、承诺函、寻求政治保险,以及当前的纳入跨年度预算及中长期财政规划等,实际都是在解决政府的履约能力。


  3.从当前PPP项目实践来看,绝大多数是政府项目和可行性缺口补助项目。这类项目实际都是财政承担支出责任的项目,如前所述,按照《中华人民共和国预算法》之规定,应纳入跨年度预算与中长期财政规划,而列入预算,必须经本级人大常委会审查和批准,方为有效。但是,如何保证PPP项目纳入跨年度预算与中长期财政规划?当地人大常委会如何出具决议?是否每一年均需要出具决议?是否每一年均需要把该笔政府付费纳入预算?从法律角度讲,仍有待进一步规范。尽管从目前PPP项目实践来看,众多PPP项目,包括财政部的一些PPP示范项目,都有当地人大常委会的决议,将项目的财政支出列入跨年度预算和中长期财政规划,应是一个常见和通行的做法,但只是实践的探索,法律没有进一步细化的规定。因此,应当制定PPP项目的财政预算管理办法,对上述内容做出进一步细化的规定,而这也应是中国PPP立法的重要内容之一。

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