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政府和社会资本合作(PPP)参考指南(第3版)

本书旨在向决策者和PPP从业人士传播关于基础设施、PPP政策与实施的最佳实践经验,是各国PPP理论研究和项目实践的一份重要的参考资料。

丛书名:

作者:世界银行 著

出版社:中国电力出版社

出版时间:2018-04-01

ISBN:978-7-5198-2045-9

页数:

开本:16

标签:88

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  《政府和社会资本合作(PPP)参考指南》(第3版)旨在总结全球PPP研究与实践形成的PPP知识体系,为世界各国PPP参与者提供指引。本书共分3章,具体包括:


  第1章:PPP基础知识——是什么与为什么?提供了 PPP的概述——PPP模式是什么,如何使用这种模式来提供基础设施资产和服务,以及这种模式的好处和弊端。


  第2章:建立PPP框架。描述了在一个健全的法律和PPP框架下的诸多要素,即如何规范识别和实施PPP模式所需的政策、流程、制度和规则,并推进PPP项目的政府管理。


  第3章: PPP项目生命周期。为制定和实施PPP项目的各个阶段提供指导——从最初识别备选项目到贯穿全生命周期的PPP合同管理。


  本书的目标读者是希望更多了解PPP模式的政府官员和其他参与方,包括社会组织、社会资本方、高校,或者其他在不同阶段认为本书的某部分有用的读者。本书既是信息大综合,也是参考材料索引。因此,对于刚刚进入PPP领域的新手,或者对于寻找特定PPP领域中其他参考文献的专家都有所帮助。

  世界银行(World Bank)是世界银行集团的简称,国际复兴开发银行的通称。是联合国经营国际金融业务的专门机构,同时也是联合国的一个下属机构。由国际复兴开发银行、国际开发协会、国际金融公司、多边投资担保机构和国际投资争端解决中心五个成员机构组成;成立于1945年,1946年6月开始营业。世界银行集团有189个成员国,员工来自170多个国家,在130多个地方设有办事处。世界银行集团是一个独特的全球性合作伙伴,所属五家机构共同致力于寻求在发展中国家减少贫困和建立共享繁荣的可持续之道。

  译者序


  前 言


  导 读


  致 谢


  第1章 PPP基础知识 1

  1.1 什么是PPP模式:政府和社会资本合作的定义... 2

  1.1.1 PPP合同类型和术语 2

  1.1.2 什么不是PPP模式:社会资本的其他介入方式 9

  1.1.3 如何使用PPP模式:行业和服务 11

  1.2 基础设施面临的挑战及PPP模式如何提供帮助... 16

  1.2.1 资金不足 20

  1.2.2 规划和项目筛选不当 27

  1.2.3 管理不善 31

  1.2.4 维护工作不充分 35

  1.2.5 动乱和受冲突影响国家的基础设施 37

  1.2.6 气候变化和自然灾害 40

  1.3 PPP项目如何融资... 49

  1.3.1 PPP模式的融资结构 49

  1.3.2 政府考虑因素 55

  1.3.3 PPP项目中公共融资的作用 61

  1.3.4 第三方机构的风险缓释与增信 66


  第2章 建立PPP框架 71

  2.1 PPP政策... 77

  2.1.1 PPP计划目标 78

  2.1.2 PPP计划范围 79

  2.1.3 PPP实施原则 81

  2.2 PPP法律框架... 83

  2.2.1 PPP法律框架的范围 84

  2.2.2 PPP法律 85

  2.3 PPP流程与机构责任... 88

  2.3.1 PPP流程 89

  2.3.2 机构职责:实施 92

  2.3.3 机构职责:审查和批准 96

  2.3.4 专设PPP部门 99

  2.4 PPP项目公共财政管理框架... 106

  2.4.1 评估PPP项目的财政影响 108

  2.4.2 控制PPP项目总体风险敞口 111

  2.4.3 PPP政府支出的预算制定 112

  2.4.4 PPP项目的财务会计与报告 116

  2.5 更广泛的PPP项目治理... 122

  2.5.1 利益相关方沟通与参与 123

  2.5.2 关于PPP项目和计划的信息披露 128

  2.5.3 最高审计机构的角色 129

  2.5.4 立法机构的角色 133

  2.5.5 独立监管机构的角色 133

  2.6 地方政府的PPP项目... 136


  第3章 PPP项目生命周期 144

  3.1 确定PPP项目... 146

  3.1.1 识别优先公共投资项目 146

  3.1.2 筛选PPP(潜力) 148

  3.1.3 建立初步的PPP项目库 150

  3.2 评估潜在PPP项目... 152

  3.2.1 评估项目可行性和经济可行性 154

  3.2.2 环境和社会研究及标准 159

  3.2.3 评估商业可行性 163

  3.2.4 评估PPP物有所值 165

  3.2.5 评估财政影响 170

  3.2.6 评估项目管理能力 173

  3.3 设计PPP项目交易结构... 179

  3.3.1 识别风险 180

  3.3.2 分配风险 183

  3.3.3 将风险分配转化为合同结构 186

  3.4 设计PPP合同... 189

  3.4.1 绩效要求 193

  3.4.2 付费机制 194

  3.4.3 调整机制 196

  3.4.4 争议解决机制 199

  3.4.5 终止条款 201

  3.5 管理PPP交易... 206

  3.5.1 决定采购策略 209

  3.5.2 PPP项目推介 217

  3.5.3 投标人资格审查 218

  3.5.4 管理招标过程 220

  3.5.5 合同生效与融资交割 227

  3.6 管理PPP合同... 231

  3.6.1 建立合同管理机制 233

  3.6.2 监测和管理PPP交付和风险 237

  3.6.3 处理变更 240

  3.6.4 合同届满和资产交接 243

  3.7 处理非招标提案... 246

  3.7.1 非招标提案的优势和不足 247

  3.7.2 创造竞争压力 248

  3.7.3 处理知识产权和保密事宜 250

  3.7.4 制定明确的政策和程序 251


  参考文献 261

译者序


  自2014年以来,政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,PPP)模式在中国得到快速的发展。截至2017年12月31日,进入财政部全国PPP项目综合信息平台的项目共计14 059个,项目规模共计17.74万亿元,其中2 725个共计4.58万亿元的项目已经完成采购,进入执行阶段。根据明树数据对市场上所有以PPP名义成交项目的全口径统计,截至2017年12月31日,全国范围内公布中标的PPP项目已达到9.13万亿元,中标项目6 106个。无论是项目数量,还是项目规模上,中国已经成为全球第一大PPP市场。同时,不仅在交通、市政工程、生态建设和环境保护、能源等PPP应用相对较为成熟的行业,而且在文化、体育、医疗、养老、社会保障和城镇综合开发等新兴领域,都有多样的实践。


  《政府和社会资本合作(PPP)参考指南》(简称“《PPP参考指南》”)由世界银行(WB)牵头,联合亚洲开发银行(ADB)、美洲开发银行(IADB)于2012年编制发布第1版,旨在总结全球PPP研究与实践形成的PPP知识体系,为世界各国PPP参与者提供指引。该书发布以来,受到广泛关注和引用,成为各国PPP理论研究和项目实践的一份重要的参考资料。我们现在看到的,是该书于2017年推出的第3版,除了更新加入了全球PPP应用的最新进展外,欧洲复兴开发银行(EBRD)、全球基础设施中心(GI Hub)、伊斯兰开发银行(IsDB)、经济合作与发展组织(OECD)、联合国欧洲经济委员会(UNECE)和联合国亚洲及太平洋经济社会委员会(UNESCAP)等多家国际组织也加入编写团队,使得这本书基本囊括了世界范围内最新的PPP研究成果和实践经验。


  世界银行、亚洲开发银行和联合国相关机构在内的国际组织,一直致力推动PPP模式在发展中国家的应用,即通过各种创新的方式,促进社会资本对基础设施的投资,弥补公共部门资金的缺口,提升公共服务交付的效率和品质,以最终实现被世界各国广泛认同的可持续发展目标。作为亚洲开发银行驻中国代表处的前高级PPP官员,我过去几年的工作就是推动PPP模式在中国的发展,管理包括支持相关政府部门进行特许经营立法、PPP机构设置、PPP示范案例、政府能力建设和PPP信息公开等多个技术援助项目,经历和见证了PPP模式在中国从2014年前的少有问津,到2014年后的百舸争流,再到2017年严格规范后的困惑茫然。


  要想看清中国,首先要放眼世界。PPP模式需要在中国的土壤上创新,更需要在更广阔的视野中理解其本质,正视发展中的问题。《PPP参考指南》这本书在总结全球实践的基础上,将PPP模式定义为:“社会资本与政府实体为提供公共资产或服务而订立的长期合同,合同中社会资本承担显著风险和责任,并且回报与绩效挂钩。”全书既肯定了PPP模式可以增加公共基础设施投资的功能,通过社会资本弥补政府资金的不足,推动原本因为财政紧张而无法推进的项目;也强调风险和绩效,明确PPP模式创造了一种协同社会资本与公共利益的激励机制,从而提升基础设施和公共服务供给的数量、质量和效率。同时,书中对于PPP模式的局限性以及全球实践中的误区,也有详细和客观的总结。


  PPP模式在中国发展过程中经历的很多问题,也是世界各国在不同的发展阶段所共同遇到的,即使不能从某一个国家的经历中找到完整的答案,但基本都可以在各国的发展实践案例里找到借鉴。本《PPP参考指南》即是可以提供这样借鉴的极好材料。比如,关于特许经营和PPP的区别和界限,在不同法律框架、管理机制和市场习惯的国家和地区,这两者的内涵和外延也不尽相同。在法国,两者受不同的法律规制;而在智利,所有的PPP项目都被称为特许经营并根据该国的特许经营法律实施。比如政府付费类项目,其在各国和各行业都有广泛的应用,核心要点在于真正物有所值的项目筛选和严格绩效挂钩的财政支付,基于绩效合同的非收费道路项目在乍得和阿根廷成功实施并取得良好效果。再比如地方债务风险,一方面,由于规划和项目筛选不当以及政府的过度担保,在哥伦比亚、韩国、墨西哥和英国等国都曾引发过高的财政风险;另一方面,地方政府对PPP项目的支出责任是否计入政府债务,各国在不同的会计准则约束下也有不同的规定。再如定量物有所值评估,采用量化的公共部门比较值方法进行的物有所值分析在世界范围内引发了广泛讨论,英国、法国、印度、智利和澳大利亚等国定性和定量物有所值评估方法,其演变过程和实践做法都对我国的理论和实践探索有很好的借鉴。


  翻译这样一本重量级报告是荣幸亦是挑战。鉴于在不同国别环境下,某些专业术语表达有细微差别,我们在保证如实准确传递原著信息的同时,尽量采用易于中国读者理解的表述方式。比如Private Partner,在普遍性描述中,我们用国内习惯使用的“社会资本”来表述——在中国PPP的实践中,它包括民营企业、国有企业和外资企业;而在具体国外案例中,我们也根据各国家和地区实际情况的不同,酌情保留“私营合作伙伴”等其他相关表述方式。比如Business Case,根据其本质特征,我们采用了中国PPP实践中对应的“项目实施方案”来表述,以避免直译有可能带来的歧义。再如Unsolicited Proposal,为保留其在不同国家和地区环境中相对宽泛的含义,我们没有使用国内常用的“社会资本发起”或“民间自提”等表述方式,而采用了“非招标提案”这样的直译,在译文中均有注明。


  作为国内首家专注PPP和基础设施大数据研究的科技公司,明树数据除了为市场提供综合数据和智库咨询服务外,一直致力于国际PPP领域的优秀实践的国内推广。明树团队共有5位财政部和发改委PPP专家库的“双库专家”参与了本书的翻译工作,除我之外,还有李飞、焦军、袁竞峰和章贵栋,其中焦军曾担任世界银行驻华代表处官员。明树团队的窦晓璐、何谐、黄鹏锟、方文婷、秦士坤、左亚洛、王苗苗、杨茗也为本书的翻译付出大量的时间和心血。感谢明树专家委员会王守清、张倩瑜、杨永恒、邓冰、孟春、曹富国、张水波、宋金波、诸大建、吴亚平、王缉宪、金永祥和张燎等各位专家对明树团队的支持和指导,以及在本书翻译过程中给予的帮助。


  特别感谢亚洲基础设施投资银行设施行政局局长杨丹女士,世界银行中亚、中国与蒙古交通局副局长任斌(Binyam Reja)先生和亚洲开发银行驻中国代表处副首席代表贾新宁女士,长期以来对我个人和明树团队的关心、鼓励和支持。国际组织坚持不懈地推动包括中国在内的发展中国家知识共享和能力建设的努力,感召着明树团队倾力将这本凝结PPP理论和实践国际智慧的重磅读物呈现在中国读者面前。希望本书的出版能为PPP在中国持续健康的发展尽一份绵薄之力,同时帮助更多的中国企业在“一带一路”倡议下借助PPP模式走出去。


肖光睿

首席执行官

北京明树数据科技有限公司

2018年3月

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