专栏作者COLUMNIST

徐向东的专栏

  徐向东,化学工程和法律专业,曾在大型央企、民营企业、500强跨国公司、中介机构等工作,担任过高级法律顾问、投资总监、副总裁、政府顾问等职,现为北京财指南咨询有限公司总经理。


  自2002年开始进入PPP项目的运作和实施,拥有从项目开发、商业模式与交易架构的设计、招投标、合同起草谈判、投融资、财务税收、工程建设、运维的全过程经验,包括鸟巢、水上公园、垃圾焚烧发电和水务等众多国内外PPP项目。


  自2014年中国PPP新政以来,操作并执行超过50个PPP项目的咨询服务,涉及学校、医院、城市集中供暖、海绵城市、生态环境综合治理、市政道桥、水利水生态、轨道交通、供水污水、污泥处理、垃圾处理、河道综合治理、绿化、新型城镇化、公路、固废处理等行业。


  作为特约专家,参与国家发展改革委员会《基础设施和公用事业特许经营法》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》暨财政部政府和社会资本合作中心(PPP CENTER)《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》、《PPP项目合同指南(试行)》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、 《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》、《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引》等多项工作,中国PPP专业委员会专家、中央财经大学PPP LAB首席法律专家,国家发改委培训中心PPP培训专家,中国国际工程咨询有限公司后评价专家等。


  作为评审专家参加了财政部第二批、第三批PPP示范项目的评审工作。现为财政部PPP中心亚行PPP融资模式技援项目专家组组长,研究中国PPP融资模式设立方案。

某境外污水处理PPP项目投标及合同谈判实务案例(一)

2021年02月05日

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  笔者有幸参加了某境外污水处理设计、建设、融资、拥有、运营和移交(DBFOOT)PPP项目的投标及合同谈判等工作,现将相关实务及体会等分享给大家。


一、 背景情况


  海外某国自上世纪80年代开始,即积极鼓励私人资本与政府合作,开展BOT项目的建设运营,降低政府公共开支的负担。截至到目前,已经实施超过1000多个PPP项目。


  2009年该国设立公私合作署,专门负责公私合作项目的协调。该国定义广泛的PPP为私人资本替代传统上政府在基础设施领域进行投资和提供服务的一种协议安排,这种协议安排的核心是在共同认可的商业活动所要求的性能保证、明确的合作期限基础上进行最优化的风险分配。另外,该国也认为PPP的另外一个重要特征是持续关注政府的利益,或者直接以参股方式,或者间接以运营监管的方式介入项目实施之中(PPP  is defined broadly as an arrangement where the private sector provides services  and invests in infrastructure assets which would traditionally have been  undertaken by the Government. At the crux of this arrangement there is an  optimal risk sharing among the parties involved, mutually pre-agreed performance  parameters that govern the conduct of the business and a definite duration for  the service concession. Another important characteristic is the continuing  interest of the Government, directly in the form of an equity holding or  indirectly in the form of operational oversight in the projects.)


  该国PPP模式广泛应用于各种公共项目上,如大学校园(包括学生公寓)、行政办公楼、公路、轨道交通、港口、电站、医院、桥梁、固废处理、污水处理等。


  该国的PPP模式分为四种类型:


1.Concession Model(特许经营模式): This model is used for highways/ bridges and  it is normally structured on the BOT (Build Operate, Transfer)  concept.(此种模式常用于高速公路/桥梁,采用BOT(建设运营,移交)方式。


 

  2. Accommodation Model(公寓模式): This is used for administrative complexes,  teaching hospitals and university branch campus projects. The model is typically  structured on the BLMT approach. Recently, Government has introduced the BLMOT  (Build, Lease, Operate, Maintain and Transfer) approach for this model  too.(该种模式常用于行政办公、教学医院、大学校园等类型的项目,采用BLMT(建设、租赁、维护和移交)方式,近期,该国政府也采用BLMOT  (建设,租赁,运营,维护和移交)方式。


  3. Process Plant Model(工艺工厂模式): This particular model is being used for  power generating projects. It is structured with two forms of payment, a fixed  capacity payment and a utilization payment.  (该种特殊模式常用于发电项目,分为两种支付方式:固定能力付费和使用量付费方式。


  4. Usage Model(使用者付费模式): This model is suitable for projects with high risk  of technology obsolescence where Government is not planning to take ownership of  the underlying asset upon the expiry of the contract, such as for services in  sophisticated medical facilities. Investment is recouped from charges imposed on  the utilization of the facilities by the ultimate users, i.e. user charges.  (该种特殊模式常用于技术更新快,且合作期满之后政府不想获得资产所有权的项目,例如复杂的医疗设备服务,投资回报来源于最终用户使用设施的收费,即使用者付费方式。


  该国制订了PPP操作指南(PPP  Guideline),共计五章12页,主要规定了项目发起的程序,合格私人资本的条件,运作方式,付费机制以及项目审批流程等。

  

二、 项目概况


  项目位于该国首都附近,规划中的新国际贸易金融中心,占地约70英亩。


  项目发起人(采购人)拟选择社会资本为区域内用户提供污水处理服务、同时供给再生水和饮用水。中标社会资本应独自或按照联合体协议的约定在项目所在地设立项目公司,来实施本项目和签署特许经营协议。项目公司在合作期限内(20年)应开展设计、建设、运营和维护工作,提供污水处理服务,供应再生水、饮用水以及用户服务。合作期限届满,无偿移交给项目发起人(采购人)。


  项目发起人(采购人)授权项目公司采用租赁方式获取项目所在的场地,期限与合作期限一致,租金为1美元。


  项目发起人(采购人)将设计、安装和铺设输送至最终用户的再生水管网和饮用水管网,以及从最终用户输送至项目的污水收集管网。一旦建设完成,这些管网将移交给项目公司,由其自行进行运营维护。项目发起人(采购人)许可项目公司非独家进入前述管网所在场地进行运营维护的权利,期限与合作期限一致,许可费为1美元。


  本项目按照PPP操作指南,已经完成实施流程中的第4步工作,进入选择3家社会资本的采购阶段。


三、 项目招标文件简介


  本项目招标文件分为四大部分,分别是:


1.Cover Letter(邀请函):主要内容是邀请潜在社会资本投标,介绍项目的重要性,主要工作程序,期待合作成功等内容。


 

  2. Common Addenda(日程安排):整个招标活动的详细进程安排。


  3. Data Room(资料室):包括项目发起人(采购人)简介、新国际贸易金融中心简介及未来发展规划、地质报告等内容。


  4. Main Documents (招标文件),这是本项目招标文件的核心内容,包括如下内容:


  1) Instructions to Bid Partners  (投标人须知):包括DISCLAIMER(免责声明)DEFINITIONS(定义)、REQUEST FOR BAFO  DOCUMENTS(招标文件组成)、BAFO PROCESS TIMETABLE(招标日程)、PROCEDURAL MATTERS(招标程序事项)、BAFO  CONDITIONS(招标条件)等内容。


  2) Project Overview (项目简介):包括新国际贸易金融中心和本项目简介、项目技术运营标准、环保标准和服务标准等内容。


  3) Technical Requirements(技术要求):包括工艺要求、产出说明、参考设计标准、要求等内容。


  4) Commercial Requirements  (商务要求):包括关键人员、主要设备、质量安全环保健康管理体系、类似业绩、报价说明、财务状况、融资方案、财务模型等内容。


  5) Concession Agreement (特许经营协议):包括约200页的主合同条款31条, 约100页的21个附件等内容。


  6) Evaluation Criteria  (评审办法):采用综合评审法,包括潜在社会资本实力(11%)、技术方案(10%)、商务和财务方案(53%)、实施方式(16%)以及用户服务及全生命周期安排(10%)等内容。


  7) Site Location Map (现场位置图):附现场位置图。


  8) Prescribed Forms and Statements (规定格式及声明):包括FORM OF BAFO(投标函)、BAFO  BOND(投标保函)、STATEMENT OF NON-COLLUSION(非合谋声明)、STATUTORY  DECLARATION(合法声明)、DECLARATION ON VALIDITY OF DOCUMENTS(投标文件有效期声明)、STATEMENT BY  JOINT VENTURE / CONSORTIUM BID PARTNER(联合体声明)、STATEMENT ON CONTINGENT  LIABILITIES(或有债务声明)、SCHEDULE OF AMENDMENTS TO THE CONCESSION  AGREEMENT(合同偏差)等内容。


四、 与国内PPP项目采购主要不同之处


  本项目的招标采购与国内目前PPP项目的招标采购有很多不同之处,对其主要方面简单分析如下:


1.国有公司可以作为采购主体

 


  按照财政部2014年11月29日发布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)的规定,政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作。因此,国内PPP项目的采购人应是县级以上人民政府或其指定的有关职能部门或事业单位。


  本项目的项目发起人(采购人)是该国政府设立的全资房地产开发有限公司,专门负责规划中的新国际贸易金融中心战略发展、开发等事宜,公司设置专家委员会、董事会、经营管理层等组织架构。同时,该项目发起人(采购人)作为特许经营协议甲方,与项目公司签署相关合同协议文件。


  2. 允许递交备选标


  国内PPP项目招标采购之时,基本不允许递交备选标,但是本项目招标允许递交备选投标文件。Instructions to Bid Partners  (投标人须知)规定:如果一个潜在投标人已经递交了基本标,则其可以(不是必须)同时递交一个或更多备选标。递交基本标是递交备选标的前提,且备选标必须明确标注“备选标”字样,基本标必须明确标注“基本标”字样。项目发起人(采购人)并没有义务考虑或评估备选标(Provided  a Bid Partner has submitted a Base BAFO, it may (but is not required to do so)  also at the same time submit one (1) or more Alternative BAFO. The submission of  a Base BAFO is a pre-condition for a Bid Partner submitting an Alternative BAFO.  If a Bid Partner submits an Alternative BAFO, it must clearly mark the BAFO  “Alternative BAFO”. The conforming Base BAFO must be clearly marked as “Base  BAFO”. The Master Developer is not obliged to consider or evaluate an  Alternative BAFO)。


  本项目中标社会资本递交了备选标,并且备选标部分内容最后被项目发起人(采购人)认可,成为特许经营协议的组成部分。


  3. 中标社会资本对项目公司履约承担保证责任


  按照Instructions to Bid Partners  (投标人须知)要求,中标社会资本将在项目所在地新设立一家公司(或者独资或者按照联合体约定出资比例)来实施项目以及签署特许经营文件,这家新公司就是项目公司,其唯一的经营就是实施和执行项目(The  Successful Bid Partner will incorporate a new Local Company (either wholly owned  by that Successful Bid Partner or having the consortium members owning equity  interest in it in the same proportion as indicated in the Statement by Joint  Venture / Consortium Bid Partner submitted by the Successful Bid Partner) to  execute the Project and enter into the Concession Documents. The newly  incorporated Local Company will be the Concession Company and its sole business  shall be only to undertake and implement the Project)。


  按照Concession Agreement (特许经营协议)附件4母公司担保(ANNEXURE 4 PARENT COMPANY  GUARANTEE)的要求,应由项目公司的母公司(保证人)向项目发起人(采购人)递交一个不可撤销和独立的保证,保证人作为主要债务人,不可撤销和无条件地保证项目公司(包括其承继人和代理人)按照特许经营协议、租赁协议和许可协议(合称“特许文件”)的规定全面和适当的履行责任、承诺、赔偿,担保和义务(合称“项目公司义务”)(The  Guarantor is desirous of guaranteeing the due and proper performance by the  Concession Company of its duties, undertakings, indemnities, warranties and  obligations (collectively, “Concession Company Obligations”) under the  Concession Agreement, the Lease Agreement and the Licence Agreement  (collectively, “Concession Documents”) on and subject to the terms of this  Guarantee)。如果项目公司在任何方面有任何违反,或者未能执行或完成任何项目公司义务,则保证人应作为主要债务人不可撤销和无条件地在收到项目发起人(采购人)的书面要求之日起5日内,代替项目公司履行这些项目公司义务(if  the Concession Company shall in any respect commit any breach of, or fail to  perform or fulfil, any Concession Company Obligations, then the Guarantor as  primary obligor shall irrevocably and unconditionally within five (5) days from  its receipt of the written demand from the Master Developer, perform and fulfil  or cause to be performed and fulfilled in the place of the Concession Company  each and every Concession Company Obligation in respect of which the Concession  Company has committed a breach or which the Concession Company has otherwise  failed to perform or fulfil)。


  国内PPP项目对于项目公司和中标社会资本之间的关系一直存在争议,一种观点认为,按照《中华人民共和国公司法》的规定对项目承担有限责任,另一种观点认为中标社会资本对项目公司履行项目合同项下的责任和义务承担连带责任。


  本项目招标文件并没有明确中标社会资本和项目公司之间的连带责任,但是要求项目公司的母公司递交一个前述所述的保证,从保证的实质内容来看,笔者认为是连带责任保证。


  4. 投标有效期较长


  按照Instructions to Bid Partners (投标人须知)要求,投标有效期为开标之日起至少12个月的时间(Each BAFO  (including its contents) submitted pursuant to this Request for BAFO shall  remain valid and irrevocable for at least twelve (12) Months from the BAFO  Closing Date (“BAFO Validity Period”))。


  为什么这么长时间,特许经营协议签署之后笔者理解了:本项目从发布招标文件到签署特许经营协议,时间为1年零10天,国内PPP项目投标文件有效期目前没有这么长时间的,基本是维持在120天。


  5. 没收投标保函的情况比较多


  按照Instructions to Bid Partners  (投标人须知)要求,如果投标人有下列情形之一的,项目发起人(采购人)可以没收投标保函:


  1) 投标人在投标有效期或者被拒绝之前撤回投标文件(the Bid Partner withdraws its BAFO after its  submission before the expiry of the BAFO Validity Period or prior to its BAFO  being rejected by the Master Developer);


  2) 投标人未能按照招标文件要求延长投标保函的有效期(the Bid Partners fails to extend the validity of  the BAFO Bond as required under this Request for BAFO);


  3) 投标文件含有实质性虚假陈述和失实(the BAFO contains material misrepresentations or  inaccuracies);


  4) 投标人或者其高管从事不当行为(the Bid Partner or its Officer engages in Improper  Conduct);


  5) 投标人为中标候选人,在项目发起人(采购人)通知之日起14日内未能进行合同谈判(if the Bid Partner is the  Preferred Bid Partner, it refuses and fails to negotiate with the Master  Developer within fourteen (14) Days of being notified by the Master  Developer);


  6) 中标社会资本未能按照特许经营协议的约定提供履约保函(the Successful Bid Partner fails to provide  the Performance Bond in accordance with the Concession Agreement);


  7)  投标人在递交投标文件之后未经项目发起人(采购人)书面同意(其对该类事项有绝对决定权)变更所有权、股权结构、公司章程(包括联合体成员的相关类似变更)(the  Bid Partner changes its ownership or shareholding structure or constitution  (including where the Bid Partner is a consortium or joint venture, any change in  the ownership, shareholding structure or constitution of any member of that  consortium or joint venture) after submitting its BAFO without the Master  Developer’s written consent, which the Master Developer is entitled to grant or  withhold at its sole and absolute discretion);


  8) 投标人在递交投标文件之后寻求修改其投标文件,除非该种修改是项目发起人(采购人)对招标文件变更或修改所必须,或者合同谈判所必须(the Bid  Partner seeks to modify or modifies its BAFO after its submission unless such  modification is necessary pursuant to any changes or amendments to the Request  for BAFO made by the Master Developer or pursuant to any negotiations between  the Bid Partners and the Master Developer; and/or)


  9) 投标人违反招标文件中的实质性义务(the Bid Partner breaches any of its material  obligations under this Request for BAFO Documents)。


  6. 重视环保


  本项目要求必须获得美国绿色建筑协会认证的“亲邻发展计划(NDP)  ”类别中的绿色能源与环境设计(LEED)金牌认证。项目公司应保证在整个合作期限内一直拥有这些认证。如果项目公司未能遵守环保要求并且导致环境认证被撤销、撤回或降级,则项目公司应就每一起违约事件向项目发起人(采购人)支付违约金5百万美元(Bid  Partners should note that the Plant has earned or will earn the Leadership in  Energy and Environmental Design Gold Certification for the “Neighbourhood  Development Plan” category certified by the United States of America Green  Building Council. The Concession Company is required to coordinate with the  Master Developer to ensure that these certifications will be obtained and  maintained throughout the term of the Project. If the Concession Company fails  to comply with and such failure results in or contributes to the revocation,  withdrawal or downgrading of any Environmental Certification, unless excused by  a Legitimate Circumstance, the Concession Company shall pay to the Master  Developer as liquidated damages an amount of USD Five Million (USD$5,000,000)  for each such occurrence)。


  随着国家对环保的重视,国内PPP项目对环保方面的要求也提上日程,但是仍与国外有一定的差距。


  除了上述不同之处外,本项目投标文件编制过程中最大的不同就是“PPP+EPC”模式的应用。当前,国内PPP项目当前很多都是“两标并一标”,即选择的中标社会资本如果具备相应的工程资质和能力,则根据《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金(2016)90号)、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资[2016]2231号)等有关法律法规的相关规定,在项目公司设立之后,可由项目公司直接委托中标人承担承包并签署工程承包合同;若中标人不具备相应资质和能力,则在项目公司设立之后,由项目公司依照相关法律规定进行工程招标。


  本项目所在国家对于工程建设没有特殊资质要求,但是本项目采用了类似“两标并一标”的“PPP+EPC”模式,即中标社会资本直接委托工程承包商签署EPC总承包合同,核心内容作为投标文件的一部分。

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