专栏作者COLUMNIST

王守清的专栏

王守清博士,清华大学建设管理系教授/博导暨清华大学国际工程项目管理研究院副院长和清华大学恒隆房地产研究中心政企合作(PPP)研究室主任,兼全国项目管理领域工程硕士教育协作组(161所大学)组长、欧亚PPP联络网中方代表、亚开行PPP专家库成员暨亚洲城市发展中心PPP培训导师、中国PPP法起草小组成员、中国财政学会PPP研究专业委员会特聘专家、《InternationalJournal of Project Management》等10多份国内外期刊的编委等,至今共发表300多篇论著。

我国成功PPP项目特征分析:基于多案例的研究

2021年02月06日

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  随着投融资模式的创新和中央政府的鼓励,PPP(Public-Private Partnership,政府和社会资本合作)模式自2014年起得到了广泛应用,涌现了许多成功案例,但也有PPP项目以失败告终。因此,对成功PPP项目的特征进行分析,从中总结经验,对今后的PPP实践具有重要意义。


  目前,对于成功PPP案例的研究已有不少,但一方面,过去研究的案例大多开始时间较早,对于近年来在新的法律和制度框架下开始实施的项目及未来待实施的项目而言,其经验缺乏代表性及参考价值;另一方面,由于学术界和实务界对于“什么样的项目是成功的”尚未形成统一认识,因此过去研究选取的成功案例的代表性和普适性不足。


  基于此,本文首先通过文献调研和专家访谈建立PPP项目成功标准清单,再从财政部PPP中心项目库中收集40个2014-2019年间的PPP国家示范项目的信息,将项目信息与成功标准清单进行比对,从中识别出成功项目做进一步的案例分析,而后从文献中梳理出PPP项目的14个关键成功因素,并基于这些成功因素对成功PPP项目的共性特征进行分析,最后基于这些共性成功特征为未来PPP项目的实施提出建议。


PPP项目成功标准清单的建立


  建设项目成功标准


  国内外关于建设项目的成功已有大量的研究,但是学术界和实务界对于建设项目成功的定义一直有争议,并未得出一份公认的成功标准清单。一般来说,成本、工期、质量被认为是评估项目成功的重要标准,也即是Atkinson所提出的“铁三角标准”,但是Atkinson强调衡量项目的成功不应只用“铁三角标准”,应同时考虑项目交付阶段和交付后运营阶段的成功,将干系人获益等因素加以考虑[1]。


  Chan A.P.C和Chan A.P.L认为项目成功的评价框架应在铁三角标准的基础上,综合考虑安全健康、项目参与者的满意度、使用者期望、环境绩效良好、商业价值等因素[2]。Ahadzie等通过对戛纳的房地产开发商的观点进行问卷调查,借助因子分析法,发现除了铁三角标准外,环境影响、顾客满意度也是发展中国家住房建设项目的重要成功标准[3]。Tripathi K K和Jha K N借助实证研究的方法,从组织的角度对建设项目的绩效指标进行识别分析,发现盈利能力与资产管理、关键干系人的满意度、时间和成本的可预测性、环境健康与安全(EHS)、质量品质及较低的员工流失率是评价项目成功的重要指标[4]。


  过去的研究结果显示,仅采用铁三角标准对建设项目的成功进行评价是片面的、不充分的,因此对于建设项目特别是提供公共产品和服务的PPP项目而言,建立一套合理有效的成功标准,不仅对于绩效评价有着重要意义,同时对于未来项目的发展有着指导作用。


  基于文献调研的PPP项目成功标准识别


  本文从Elsevier ScienceDirect与ProQuest平台搜集12篇与PPP项目成功标准相关的文献,并进行梳理,得到15个成功标准。


我国2014-2019年成功PPP项目的识别


  本文从财政部的四批国家PPP示范项目中进行案例选取,挑选交通运输、水务行业、市政工程、城镇综合开发四个领域作为研究对象,并选择已经进入执行阶段的PPP项目,每个领域选取10个PPP项目作为案例进行分析,共选取40个国家级PPP示范项目。而后将成功标准清单与这些示范项目的特征一一比对,进行成功PPP项目的识别,最终得到29个成功PPP项目。


  其中部分项目不能完全满足PPP项目成功标准,主要原因是项目进度滞后,故不被本文选为成功案例进行研究,但是许多项目也存在独特的可取之处,例如贵阳市观山湖区小湾河环境综合整治工程PPP项目为贵阳市唯一获评“贵州省2017年基础设施领域PPP样板工程”的项目,孝感市文化中心项目在设计方面独具一格,成为了孝感市的新地标。


结论与建议


  本文通过案例分析得出了成功PPP项目的5个共性特征,可为PPP项目的成功实施提供以下建议:


  (1) 选择实力雄厚的社会资本。社会资本的实力在很大程度上影响着PPP项目的实施,例如,融资实力强的社会资本可以保障项目执行过程中的资金供应,从而为项目的成功实施奠定基础,其它实力为项目的实施注入了专业的人才、技术以及管理能力,以及企业自身宽阔的融资渠道和多元化的业务,可为项目实施铺平道路。


  (2) 建立合理的风险分担机制。在项目的前期工作中就应该建立识别项目实施过程中的所有风险并合理的分配风险,应考虑参与主体控制风险的能力以及控制风险的成本,让最具有控制风险能力以及风险控制成本最低的参与主体进行风险的分担,同时,还应将风险和收益相匹配。


  (3) 保证采购程序中的竞争性与透明度。政府应面向所有社会资本方进行公平公开的招标或竞争性磋商,保证每一个环节的公开和透明,避免社会资本不正当竞争、采购机构腐败等问题的出现,让PPP项目的采购在阳光下进行,保证公平与效率。


  (4) 建立合理的定价机制。合理的定价及调价机制可以对社会资本进行激励,可将目前大多数项目所采用的项目前期就确定运营服务费的模式转变为动态调整付费依据的模式,将项目上一年的运营服务费作为下一年的付费依据,以鼓励社会资本通过提高效率来节约成本,通过创新、优化管理、提高效率等方式来获取合理的利润。


  (5) 加大监管力度。有效的监管是PPP项目成功实施的重要保证,政府在项目实施的过程中应保证全过程监管可控,同时,还应及时公开和披露项目的信息,让公众了解项目的进度,真正参与到PPP项目监督中。


  随着PPP模式的推广与应用,从已经实施的成功项目中总结经验对于提高PPP项目的实施效率有着重要意义,未来研究可进一步跟踪研究文中所选成功案例的实施情况,从全生命周期的角度去总结PPP项目实施过程中的经验,为政府、社会资本及公众提供参考。

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