专栏作者COLUMNIST

王盈盈的专栏

  王盈盈,1985年生于浙江,清华大学公共管理学院2017级博士生,清华大学土木水利学院工学硕士、工程管理学士,北京大学国家发展研究院经济学双学位。美国培训认证协会(AACTP)认证的培训师、中国人力资源和社会保障部认证的高级项目管理师、经济师,国家发展改革委PPP专家、财政部PPP专家。自2008年3月起,师从王守清教授,一直从事PPP、项目融资相关理论研究及实践工作,参与数个相关课题、发表数十篇相关论著、实践和评审上百个PPP项目。现任清华大学PPP研究中心部长助理,主要负责教学与研究相关工作。

基于韧性目标的PPP项目交易结构优化研究

2021年02月19日

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  王盈盈,甘甜,王守清. 王盈盈基于韧性目标的PPP项目交易结构优化研究,清华大学学报(自然科学版),2021年1月, 第61卷,网络首发时间: 2021-01-29 17:54:04,https://kns.cnki.net/kcms/detail/11.2223.N.20210129.1359.001.html


  韧性(Resilience)理念近年来在经济社会领域得到广泛应用,取得较好的实践效果,形成韧性治理理论。在全球新型冠状病毒肺炎(COVID-19)疫情暴发与蔓延的特殊情境下,韧性治理理论得到了更多关注和发展。在该理论中,学者们有关城市韧性的提升,做了大量探讨,逐渐从城市层面向着更精确的空间尺度演绎和探索,发展出社区韧性、组织韧性等理论分支[1]。PPP(Public-Private Partnership)是指政府与社会资本的伙伴式合作关系,自20世纪70年代至今,日渐成为城市基础设施和公共服务供给的一项重要项目运作模式[2]。PPP项目风险管理的研究非常流行,主要围绕周期长、投资大、利益人多、交易结构复杂等特点,建构科学的风险管理模型,推动PPP项目高效实施[3-4]。但是,PPP项目风险管理理论仍存在被动防范为主、商业风险管理逻辑过重、危机调适能力不足等问题,无法保证PPP项目的可持续发展。考虑到PPP模式主要应用于城市基础设施和公共服务领域,这类项目在城市灾害与威胁面前首当其冲,直接决定城市韧性建设的效果。因此,将韧性理念与PPP项目管理相结合来构建“韧性项目”理论,可以从根本上提升城市危机应对能力,也是PPP项目风险管理研究的延伸。


  在PPP项目管理理论中,学者们普遍批判以经济效益为目标的PPP实践,倡导重视社会效益和可持续发展的PPP模式。以中国为例,杨永恒等[5]认为,近年中国的PPP项目普遍存在公共价值评价缺失、重建设轻运营、重效率轻公平等问题。蓝志勇等[6]进一步指出,中国PPP模式的根本问题是过分强调经济效益,未充分考虑健康可持续问题。熊伟和诸大建[7]判断,以交易成本最低为目标的PPP项目,对可持续发展目标关注不足,会存在发展隐患。围绕韧性目标的PPP项目能有效地改善这一状况,“韧性项目”能成为PPP可持续发展的实现途径。我国近年大力推广PPP模式,对PPP项目交易结构做了明确界定。根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金2014[113]号)的规定,PPP项目的交易结构是指项目参与各方之间的系列交易组合,主要包括融资结构、投资回报机制及相关配套安排。它是PPP项目治理的核心机制,直接影响着各个干系人之间的利益、风险和责任分配。因此,韧性目标的设置在于优化PPP项目的交易结构,从而提升PPP项目的长期可持续性。本文试图基于韧性目标,提出PPP项目交易结构优化的框架及路径,也为PPP项目的长期可持续发展提供科学的参考依据。


1韧性目标的内涵及PPP适用性分析


  1.1韧性目标的内涵


  “韧性”一词最早源于工程力学,指“恢复到原始状态”,即在外力作用下,物体形变后恢复至原状态的能力[8]。20世纪90年代,韧性概念逐渐被引入经济社会领域,其内涵也发生了变化,逐渐从有序、线性的单一特质,扩展到复杂的、非线性的自组织形态[9]。在经济社会领域中,韧性不再强调“恢复到原始状态”,而是指一种动态的调适能力[10]。这是因为经济社会领域相比自然生态领域更为复杂,在这个复杂系统中,外部冲击往往导致系统无法再恢复原状。因此,经济社会领域的“韧性”强调通过变化、适应和改变,来达到新的平衡,实现复杂系统的可持续发展目标。可见,经济社会系统里的“韧性”主要围绕可持续发展目标,强调一项动态的调适互动能力。具体到城市韧性层面,韧性主要包括坚固性(Robustness)、快速性(Rapidity)、冗余性(Redundancy)、多样性(Resourcefulness)这四个属性,即4R属性[11]。而且,城市韧性建设的内涵已远远超出防灾减灾层面,形成了包含经济、工程、环境和社会四个方面的基本框架[12]。受新冠肺炎疫情的影响,人们对于风险社会所面临的深度不确定性(Deep uncertainty)有了更深刻的认知,由此,城市韧性理念也得到了更为广泛的认可和接受,城市的各个领域都应提升韧性。


  1.2PPP适用性分析


  韧性目标与PPP项目可持续发展具有契合性。PPP项目通常是城乡发展建设中的重要公共设施及服务,是一个多主体、多目标的高速运转系统;同时,PPP项目具有多干系人、长周期和高风险等特征,还是一个高度复杂的管理系统[13]。虽然基于韧性目标的PPP项目设计摒弃了传统的经济效益导向,可能遭到市场的反对,降低社会资本的投资积极性,但是,已有研究已经证明,从长远发展来看,提高韧性有利于城市经济发展[14]。同样地,提高PPP项目的韧性有助于项目生命力的长期可持续性,防范项目可能遭遇的不可抗力风险,避免项目的意外夭折,从而提高市场主体的风险保障系数。这样的项目管理模式虽然在短期经济效益上可能出现亏损,但从长期财务评价来判断,将具有保值增值的潜力,彰显物有所值(Value for money)的特性[15]。可见,项目韧性在一定程度上构成了市场主体的筛选机制,既能挤出城市基础设施和公共服务领域的短期投机行为,也能帮助政府筛选出具有长期合作理念和公共情怀的社会资本方,从而有效化解中国当前PPP实践领域的核心问题。因此,提升项目韧性有利于增进整体公共福利,也有助于提高长期投资效益。总而言之,PPP项目韧性的提高,既是政府管理能力提升的有效手段,也是企业长期收益保障的科学机制,对于政企双方都具有较高的适用性。


  通常,PPP项目的交易结构包含政府方、社会资本方、设施技术和社会公众等一系列项目主体和客体。其中,政府方还包含政府机构和政府出资代表两个主体,前者代表政府整体,负责签署PPP项目合同和全过程监管,后者承担PPP项目公司的股东出资和管理职能;社会资本方既包括出资的投资者及设立的项目公司,也包括发放贷款的金融机构及提供工程建设、运维管理及保险等服务的外包单位;设施技术则指PPP项目的客体,通常是项目产出的公共基础设施及配套的生产服务技术;社会公众既是服务受众方,也是服务消费者,构成项目的外部监督主体。


  各方围绕交易结构展开的交易过程主要包含设立、运作及执行三个阶段。PPP项目交易结构的优化指向每一个交易环节的系统性优化,从而实现项目长期可持续发展目标。结合前文有关“韧性”目标的内涵,基于韧性目标的PPP项目交易结构优化是指:相比优化前,PPP项目交易达成之后具备良好的抗逆力和调适力,交易主体及产出的设施技术均具有长期应用能力和危机应对能力;在遭受不确定事件冲击时,有完善科学的应对方案、较强的复原能力及较高的自我迭代能力。


2基于韧性目标的PPP项目交易结构优化框架


  2.1基于韧性目标的优化原则


  韧性目标研究经历了一个从单一系统到复杂系统迭代的演进过程。经济社会系统中的韧性目标通常是跨学科、综合性的目标集合,体现于一系列的优化原则之中,进而形成具有针对性的优化策略[16]。例如,Ahern[17]围绕城市韧性目标,提出多功能性、冗余度和模块化、(生物和社会)多样性、多尺度网络和连接以及适应性等五个优化设计原则;颜德如[18]指出,社区韧性包含物理韧性、组织韧性、技术韧性、制度韧性和心理韧性五个方面,强调五个维度之间并不孤立存在,而是相互作用、相互影响,构成互动耦合的有机整体。可见,韧性优化原则往往包含多个维度,本文参照已有研究关于韧性区分的基本维度,建构PPP项目交易结构的韧性目标优化原则。


  Foster[19]对韧性属性做了经典区分,根据风险发生过程提出准备韧性和表现韧性两类,前者主要针对尚未发生的不确定性事件,后者主要针对已经发生的危机事件。这一区分广泛应用于韧性研究之中,构成韧性划分的基本维度之一。在项目微观层面提升韧性,还需要区分项目所处的内外部情境,使得韧性优化原则更具可操作性。Cutter[20]在社区的自然灾害韧性模型(Disasterresilience of place, DROP)中,区分了内外因两大情境,内因是自身内部脆弱性和抗扰动能力,外因则是应对社会、自然和建筑环境的变化。为此,本文根据不确定性的发生与否、项目所处的内外情境两个维度,建构PPP项目韧性的分析框架,形成四个具体的优化原则。当不确定事项尚未发生时,项目内部运作应具有不断迭代和演进的自我发展力,项目外部环境应具备整体风险抗逆力,具备一定的预判和应对准备能力;当不确定事项确已发生时,项目内部运作应具备一定的危机恢复力,而项目外部环境应具备足够的外部不可抗力的抵御能力。


  1)风险抗逆力


  风险抗逆力强调应对外部环境冲击的储备能力,旨在判断项目是否有能力处理由突发事件带来的各种损失[21]。传统的PPP项目风险管理研究虽然也提出了大量的风险识别要素,但是这类研究往往基于项目实施经验展开,是一种被动的项目管理视角。风险抗逆力要求项目具备主动的抗击风险能力,是韧性城市“冗余性”的体现,即要求项目具有规避风险、分担风险及化解风险的策略准备和替代资源储备,强调对抗风险的协同性和整体性。


  2)自我发展力


  自我发展力与风险抗逆力不同,强调项目微观主体针对彼此的冗余性,体现韧性城市的“多样性”[22]。项目主体具备自我发展力,便能提升项目应对变化时的多样性,更具韧性。已有研究中也涉及一定程度的自我发展力,例如,刘婷等[23]提出了PPP项目最低收入担保的动态调节机制。但是,自我发展力不仅仅强调经济效益的动态可调性,还强调过程管理、产出设施及主体意识等方方面面的发展力,结合PPP项目特征可归纳为共同抵御风险的意识及手段、设施技术的先进性和现金流的可融资能力等。可见,自我发展力要求实施主体提高对潜在风险的洞察和感知能力,具备彼此之间的备份和替补能力,依托自身分工和专业属性建构规避和应急预案,提高项目韧性的多样性。


  3)不可抗力抵御力


  不可抗力抵御力是指不可抗力事件真实发生时的抵抗应对能力,强调项目整体能力,是韧性城市“坚固性”的体现。吴亚平[24]指出PPP项目由于周期较长,因此有可能面对大量不可抗力事件,包括战争、叛乱、革命、罢工、污染、自然灾害及国家有关政策法规、规划和技术标准规范的调整等。当前的PPP项目研究与实践已经大量应用了有关不可抗力事件识别及应对的成果,形成了大量书面方案、合同范本[25],旨在强调项目的抵御能力。然而,当前的PPP项目不可抗力仅仅具备形式上的抵御能力,而对不可抗力事件的真正抵御能力而言,尚无从系统检验。本文认为,今后有必要围绕不可抗力抵御力原则,建构PPP项目不可抗力事件的仿真模拟技术及配套制度。


  4)危机恢复力


  危机恢复力强调项目在遭遇真实危机之后的吸收、适应和恢复能力[26],是韧性城市“快速性”的体现,而且强调微观主体的能力。一方面,外部冲击会造成主体各方受损,这考验主体的自我恢复能力;另一方面,主体之间在交易结构之下也会产生冲突和危机,例如政府与社会资本方在关键条款出现重大分歧、社会公众对项目产生邻避运动时,主体之间应展现出基于项目可持续发展的恢复力。因此,危机恢复力在PPP项目中强调交易结构的弹性空间。不过,当项目各方遭遇危机,无法自我恢复时,可依据交易结构借助外部力量来实现,例如请求媒体报道、申请仲裁、诉诸法院等,一定程度上是项目主体将自我发展力转化为危机恢复力这一韧性演进的体现[9]。


  2.2基于韧性目标的优化对象


  韧性优化过程体现为不同利益主体的共同参与和多元协作[27]。PPP项目交易结构中的关键对象包括政府机构和社会资本方两个主体,合同体系这一载体,以及设施技术这一客体[28]。在PPP项目交易过程中,政府方和社会资本方构成委托代理关系,政府是委托方,社会资本方是受托方,因此双方优化侧重点不尽相同。何艳玲和李丹[29]指出,政企双方由于能力差异,会形成不同类型的政企合作关系,而且政府往往表现为能力弱势或寻租动机下的能力扭曲。因此,政府需要提升韧性能力,在PPP项目应对不确定性中发挥主导作用。而通过市场竞争获得项目的社会资本方往往具备一定的能力,但是,在委托代理关系下,PPP项目交易双方之间存在信息不对称和利益冲突。因此,采取一定的激励和约束机制来监控社会资本方行为,是提高项目管理绩效的治理机制[30]。换言之,需要采用科学的激励约束机制,来引导社会资本方有助于韧性提升的行为。合同体系便是激励约束机制的体现。设施技术则是在项目的物理层面提升韧性水平。


  1)政府机构


  政府机构是PPP项目的发起与监管主体,其能力是PPP项目成功实施的关键因素[31]。宏观上,城市韧性系统的软实力在于提升地方政府的韧性能力;微观上,项目韧性的提升在于地方政府自身韧性能力的发挥。虽然PPP模式的逻辑是引入社会资本方以弥补政府自身能力的不足,但是,在实际执行过程中,韧性理念的坚守往往会与社会资本方动机相悖。因此,政府提升韧性能力是PPP项目韧性提升的关键,也是必要条件。林雪等[32]归纳了政府韧性能力提升的要点及策略,要求政府应具备对已知和未知风险的准备力、对清晰和模糊信号的感知力、基于计划与变化的行动力、推进适应与变革的学习力等。相应地,结合PPP项目特征,政府韧性能力提升的策略应包括提升基于韧性目标的规划能力;宣传推广以强化韧性理念;增加商业风险知识,提升预警及调适能力;建立风险预警直报体系,及时获取脆弱性风险;积极宣传项目形象,提升项目归属感等。


  2)社会资本


  社会资本的韧性优化则主要立足于组织韧性视角,着眼于其行为激励,这与社会资本往往是PPP项目实施的核心主体有关。社会资本组织韧性的提高,在于激励该主体的行为朝提升韧性的方向前进,从而促进PPP项目韧性的提高。组织韧性理论强调社会资本在PPP项目中遇到不利情境时所采取的沟通、整合、即兴应对、资源调配等行为[33],而上述行为的产生往往来源于正负两个方向的激励。具言之,正向激励往往指社会资本因该行为而获得诸如利润、荣誉等物质或精神奖励;负向激励则指社会资本因某行为而减少利润、受到舆论批评等。一旦在PPP项目中,提升项目韧性的行为可以为社会资本带来更大利益,或者反过来,拒绝提升韧性的行为将带来损失,那么社会资本将倾向于提升组织韧性和采取提升韧性的行动。在PPP项目的实施过程中,竞争择优而来的社会资本实际上具有一定的信息优势,往往在实现投资回报目标之后,就有极大的退出动力,而置项目于不顾[34]。特别是在中国的PPP项目中,社会资本方普遍具有赚快钱、重建设、轻运营等投机思想[5],因此,只有当社会资本方的短期行为或投机行为受到惩罚,且其提升韧性的行为受到鼓励和嘉奖时,PPP项目的韧性才能提升。


  3)合同体系


  合同体系的韧性优化主要立足于制度韧性视角。由于PPP项目的周期较长,通常在10年以上,因此,学者们认为PPP项目交易结构往往建立在不完备契约框架之上[35]。PPP项目的长期执行过程依赖于正式合同和非正式契约(即关系协调)两种治理逻辑[36]。然而,PPP项目韧性提升的关键在于正式治理逻辑,即通过书面承诺来约束各方做出有利于韧性目标的行为。在这一逻辑下,PPP项目的长期执行主要基于正式合同框架。因此,提高正式合同框架的制度韧性,是PPP项目韧性提高的重要保障。在韧性目标下,正式合同框架的韧性指通过建章立制,形成兼顾稳定性与灵活性的长效安全管理机制,从危机中学习经验,快速调整自身结构和功能,防止城市风险频繁回潮[37]。李君如[38]认为,中国特色社会主义制度具有强大韧性,抵御住了社会发展历史上的诸多重要考验,而这一韧性也来自历程中的不断锤炼及锻造。那么,PPP项目合同体系理当具有韧性根基,当下应着重强调在法律制度不完善的情境下,在项目合同层面植入韧性目标,进而基于双方契约精神和约束激励机制促进PPP项目韧性的提升。


  4)设施技术


  设施技术韧性是指在项目的设施和技术本身完备性和布局合理性基础上所体现出的抵御灾害的能力,通常表现为防灾设施、住房设施、工程设施、应急救援、物质投入及应急预案等[39]。设施技术的优化表现为设施和技术韧性水平的提高,是构成项目自我发展能力的最核心要素。一方面,PPP项目设施质量应体现韧性,按照防震减灾的韧性目标,在规划建设阶段考虑韧性设计;另一方面,PPP项目服务水平应体现韧性,服务供给应考虑一定的冗余、多样及调适空间。因此,PPP项目设施技术韧性的提升,应符合城市韧性评价体系中有关设施韧性的考量[40]。不过,设施技术属于项目产出的客体,其韧性提升仍有赖于前述三个对象的韧性提升及科学管理。


3基于韧性目标的PPP项目交易结构优化路径


  Foster[19]不仅提出了韧性优化原则,还将韧性实践过程划分为评估、准备、响应和恢复4个阶段。本文的韧性优化路径主要针对评估和准备环节,而这个环节围绕韧性评价展开。韧性评价是韧性研究从定性向定量发展的体现,表现为一系列评价指标的识别及韧性大小的测量[39]。但是,韧性评价的研究难度不小,这源于实证素材较难获得。因本文首次提出PPP项目韧性概念,尚无法提出PPP项目韧性评价定量层面的指标体系和测量方法,但可以结合既有的韧性理论指出优化路径,为以后这一专题的发展提供参考。具体而言,本文根据韧性优化的框架,交代PPP项目韧性优化的选择路径、实施阶段及具体要素。


  首先,根据项目类型划分为两条优化路径,分别适用于存量项目和增量项目。一方面,中国当前存在为数众多的存量PPP项目,处于未考虑韧性目标的待评估状态,因此这类项目有必要进行改造优化。另一方面,中国仍有许多增量PPP项目有待落地执行,这类项目有必要进行设计优化。


  其次,韧性优化路径包含3个阶段,分别是:(1)评价项目是否达到韧性目标,基于前述四个原则对优化对象展开评价,参照既有的评价体系设计评价指标;(2)基于风险抗逆力和自我发展力,为项目准备足够的损失对抗资源,并通过设计合理的激励机制提升主体的自我发展意识;(3)基于不可抗力抵御力及危机恢复力,模拟测试项目在面对已发生的不确定性事件时,是否具备足够的韧性,具体操作策略是根据过往项目评价结果,判断项目是否达到韧性目标。


  实际上,基于上述优化路径展开实施时,每个优化对象还包含多个不同的主体。本文采用随机分层抽样和专家访谈的方法来确定每个优化对象所对应的具体主体,为PPP项目韧性研究的体系化提供参考。首先,作者爬取国家财政部PPP项目库数据,项目截止时点为2019年12月31日,获得项目数量合计9096个;随后,按照行业分类(共18个),进行随机分层抽样,获取18个项目名称并下载这18个项目方案;最后,通过对这18个方案进行文本分析,获得每个优化对象对应的具体主体清单:(1)政府机构包含当地人民政府、实施机构、财政部门、发改部门、法制部门、审计部门、国资部门、出资代表;(2)社会资本包含投资主体、金融机构、项目公司、施工单位、运营单位、保险机构、咨询机构、设备材料供应商;(3)合同体系包含框架协议、股东协议、公司章程、PPP项目合同、施工合同、运维合同、贷款合同、保险合同;(4)设施技术包含固定资产、备品备件、工程技术、运维技术、节能技术、管控平台。


4结论


  本文首次在PPP项目管理理论中引入韧性理念,提出“韧性项目”概念,拓展了PPP项目管理理论的研究视角,形成了理论框架,为未来PPP理论的发展提供思路。本文形成的具体结论有:(1)指出交易结构是PPP项目韧性提升的关键,有必要围绕交易结构展开优化;(2)通过韧性城市理论的演绎,提出韧性项目的优化原则和对象,形成基于韧性目标的PPP项目交易结构优化框架;(3)通过实证分析的方法,以中国PPP项目为情境,提出基于韧性目标的优化路径,为中国PPP项目的可持续发展提供科学参考。


  随着近年大量PPP项目落地实施,PPP项目的可持续发展受到了更多的关注和挑战。作为一种新的尝试与探索,本文做了基于韧性目标的PPP项目交易结构优化研究,既丰富了理论视角,也为实务界提供了参考,为PPP项目可持续发展理念的实现提供新的思考和方向。另一方面,本研究也是韧性治理理论在更精确情境中的演绎和拓展,是城市韧性理论的新分支。当然,PPP项目韧性的影响因素很多,未来可基于优化框架和路径进一步拓展并延伸,从而增强其适用性。此外,未来可通过更多实证研究来提高“韧性项目”理论的可推广性。

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