专栏作者COLUMNIST

王盈盈的专栏

  王盈盈,1985年生于浙江,清华大学公共管理学院2017级博士生,清华大学土木水利学院工学硕士、工程管理学士,北京大学国家发展研究院经济学双学位。美国培训认证协会(AACTP)认证的培训师、中国人力资源和社会保障部认证的高级项目管理师、经济师,国家发展改革委PPP专家、财政部PPP专家。自2008年3月起,师从王守清教授,一直从事PPP、项目融资相关理论研究及实践工作,参与数个相关课题、发表数十篇相关论著、实践和评审上百个PPP项目。现任清华大学PPP研究中心部长助理,主要负责教学与研究相关工作。

从项目管理到公共管理:PPP研究述评与展望

2021年02月22日

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  王盈盈,甘甜,郭栋,王守清. 从项目管理到公共管理:PPP研究述评与展望. 管理现代化,2020,40(6): 67-74 (CSSCI),DOI: 10.19634/j.cnki.11-1403/c.2020.00.000


一、 引言


  自2014年以来,中国PPP(Public-PrivatePartnership,我国称作“政府和社会资本合作”)发展井喷。根据国家财政部PPP中心的数据统计,截至2020年6月末,全国累计签约PPP项目数量6546个、金额10.3万亿元。PPP模式日渐成为我国公共产品和服务供给的主要机制,这不仅深刻地改变了我国公共投资结构,也将对地方治理格局产生深远影响。由此,PPP理论研究亦日益活跃,现已成为我国学术研究的热点话题。然而,PPP理论研究却落后于实践发展,导致了一定程度上的PPP政策指向模糊和认识不统一等困境。本文认为,造成这一现象的核心症结在于:当前PPP项目管理和公共管理两大研究视角存在严重割裂。一方面,两者的分析对象和前提假设不同,前者着眼于项目的最佳实践和科学管理,后者致力于揭示政府行为逻辑并实现公共价值。


  为更好地厘清PPP理论研究的整体脉络与研究现状,同时增进学界对中国PPP实践的理解,本文以中国知网(CNKI)收录的中文文献为基准,检索和梳理PPP相关文献,对中国PPP理论研究展开系统性综述,剖析两大视角割裂现状及成因,并提出整合路径的研究展望,希冀为未来的理论研究提供参考。


二、 基于两大视角的PPP研究现状


  我国自20世纪80年代开始应用PPP,大致经历了4个发展阶段[1-2]。自2014年以来的改革正式推动PPP成为我国公共产品和服务供给的重要机制,也促使中国PPP研究从过往的微观项目管理视角向着公共管理等更加多元的研究视角发展。


  界定PPP概念通常采用情境类型法,这源于PPP实践属性强且各国情境千差万别[2]。这也是项目管理视角的PPP研究先于其他领域的主要原因[3]。中国关于PPP的官方定义来自国办发[2015]42号文,有其独有的特征:一是该定义明确政府为PPP项目责任主体,并限定其行为合规路径,相比西方的“公共部门”内涵更为狭窄;二是该定义采用“社会资本”来界定合作伙伴,相比西方的“私营部门”内涵更为宽泛,它不仅包含私营组织,还可以是国有属性的组织,如国有企业、国有银行、国有基金等。还需要说明的是,该定义实际上对伙伴设置了准入条件,要求伙伴至少“具备投资、运营管理能力”。除了营利性企业,国际上也有非营利性的社会组织做PPP伙伴,而我国目前的PPP实践中还鲜见其他组织,造成这一现象的根源来自我国政府部门的条块分割,社会组织由国家民政部等部门主管,而2014年以来的PPP主要与国家财政部和发展发改委的职能相关。


  (一)PPP项目管理研究现状


  PPP项目管理研究缘起于工程建设管理,发端于公共设施的工程建设投融资。学者们历来热衷于做PPP项目管理的文献综述或荟萃分析[4-8]。本文通过中国知网(CNKI)以“SU/TKA=‘PPP’并含‘Public-privatePartnership’并含‘政府和社会资本合作’并含SU=‘项目’并含‘项目管理’”作为检索式,且勾选“工程科技Ⅰ辑”“工程科技Ⅱ辑”和“经济与管理科学”数据库,检索得到2014年1月1日-2020年7月15日的2276篇文献,主要包含四类主题。


1.关键成功因素(Critical Success Factors,CSFs)研究PPP项目成功实践的影响因素。这是PPP项目管理领域最早也最丰富的研究,自1996年Tiong[9]提出CSFs研究框架以来,学者们基于中国PPP实践挖掘了大量CSFs要素[10-11],后来又对要素分阶段、分专业、分行业的类型化研究[12]。学者们在研究CSFs时,普遍做出一个“成功”或“失败”的二元判断,然而,迄今并无PPP项目“成功”与否的统一标准,自然也谈不上CSFs清单的“标准答案”。而且,已有研究普遍是静态时点的研究结论,这源于PPP项目的跨度实在太长(通常长达30年),鲜少有学者能跟踪一个项目的全生命周期。此外,受限于PPP项目案例资料的可获得性,学者们通常只能得到“成功”案例,却无法得到“失败”素材,这也暗示着当前CSFs研究结论的有偏(biasedresults)。总之,CSFs研究所挖掘的要素虽然非常多,但迄今仍无法厘清各类要素之间的相协同、相抵触或相匹配的关系,仍停留在实践层面的经验性归纳。这一主题构成后续研究主题的经验性基础。


  2.风险分担(Risk Allocations)研究侧重预防项目失败的风险要素识别、评估与分配。不确定性意味着风险,CSFs的实现通常充满不确定性,因此CSFs和风险要素研究实则一体两面。Wang等是中国这一主题的开创人[13]且提出了“外星人眼”风险管理模型[14],柯永建则紧随其后并提出了风险分担机制[15-16]。我国其他学者基于这一框架拓展实证情境学者们延循这一框架拓展实证情境[17-18]。不过,当前项目管理领域的风险研究主要基于问卷调研等主观资料为素材,这导致研究结论依赖于“参与主体”,而且项目风险因素也高度依赖于“所处情境”。这一主题有待结合这两方面,以提炼更具一般性的因果机制。


  3.绩效评价(Performance Measurement)研究项目产出结果的衡量与评价。这是一项偏技术的研究主题,主要包含产出标准、评价标准及评价方法等,其中较为重要的方法是VfM(Value forMoney,物有所值)评价[19]。Yuan等人[20]建构了中国PPP关键绩效指标与框架,曹启龙等人[21]针对PPP寻租行为提出绩效监督模型。我国于2015年正式将VfM评价纳入PPP实施流程[2],不过VfM评价的理论与实践工作仍存在模糊之处并因此造成争议,未来有望基于大数据手段进一步完善。


  4.控制权配置(Allocation of Control Rights)研究政府和市场协作之间的最优配置。这是近年的新主题,以伍迪[22]和王守清等人[23]的文献为代表。这一视角早期的研究以实物期权的配置为主,大量借鉴金融工程等理论形成了价格机制[24]、补偿机制[25]等技术性结论。自2015年伍迪[22]应用于PPP后,展现出与社会学等其他学科相结合的趋势。然而,他虽然初步借鉴了周雪光的“控制权”理论,做了视角融合的有益尝试,但解释仍旧有限。不过,学科融合的初步尝试为今后的视角整合打下了基础。


  (二)PPP公共管理研究现状


  PPP公共管理的研究侧重于组织管理与政策过程,致力于提升PPP的治理效能。Hodge和Greve[26]的PPP文献综述是这一领域的经典作品。Wang等人[27]基于Web of Science系统检索得到186篇PPP公共管理文献,提炼了与PPP公共管理研究相关的三大知识背景,即经济学、公共管理和政策、组织理论。本文通过中国知网(CNKI)以“SU/TKA=‘PPP’并含‘Public-privatePartnership’并含‘政府和社会资本合作’”作为检索式,且勾选“社会科学Ⅰ辑”和“社会科学Ⅱ辑”数据库,检索得到2014年1月1日-2020年7月15日的455篇文献,主要包含六类主题。


1.采纳动机(Adoptionmotivation)探讨地区发展水平对PPP采纳结果的影响。通常,发达程度越高,提高效率的采纳动机越大,而拓宽资金渠道的动机则变小[28]。何平均等人[29]从利益相关者视角揭示了农业基础设施PPP的主体动机,将采纳动机研究引入到了特定领域。任小强[30]基于水利工程PPP采纳动机的分析,指出融资和提效两大动机的互动作用。谈婕等人[31]则从落地速度的快慢来解释采纳动机的作用,拓展了动态过程机制。Tan和Zhao[32]则提出采纳率概念,来解释地方政府的PPP采纳行为。从上述研究中可以看出,新近研究已呈现项目层面的采纳动机理论解释,显示出初步的从项目到公共管理转向趋势。


  2.执行绩效(ImplementationPerformance)有别于项目绩效研究。这一视角下的执行绩效侧重于过程,而项目绩效侧重于产出。张万宽等人[33]最早建构了国家层面的关键影响因素框架。陈婉玲[34]强调PPP的过程绩效监管工作应关注政府责任,建议采用立法、契约制度化及独立监管等手段来实现。近年学者们针对PPP公共价值问题做了大量反思和倡导,包括公共价值失灵[35, 36]、价值冲突与协调[37]、可持续发展导向下的PPP新内涵[38]等。


  3.财政责任(Fiscal responsibility)研究致力于考察PPP对公共财政风险的影响。这一主题也是国内学者近年密切关注的主题之一。Tan和Zhao[39]在公共管理顶刊Public Administration Review(PAR)上讲述了中国PPP复兴仍是财政短缺和政府债务高企的公共财政故事,引发了国际学术界对中国PPP财政承受的高度关注兴趣。关于PPP带来的财政风险,学者们观点不一。温来成等[40]认为我国近年大规模的PPP实践容易产生财政风险,缪小林等[41]着重探讨了PPP如何才能起到化解政府债务风险的作用机制,指出政府和市场的合理分配是关键。张牧扬等[42]实测了我国地方政府实施PPP的财政支出压力,指出多数城市在管理得当的前提下仍有财政空间。此外,税收研究[43, 44]和审计研究[45, 46]日渐成为PPP财政研究的重要议题管理的重要议题。针对我国当前PPP项目以政府付费/补贴模式为主的现状,这一主题有望得到持续探讨和发展。


  4.制度/政策研究(Institutional/policyresearch)研究正快速积累成果。理由在于近年PPP大规模实施暴露出的问题均涉及制度根源或政策导向。理想的PPP发展环境应包含公平竞争、规范程序、完善的问责制度和广泛的公众参与等[47, 48],而发展中国家通常面临制度建设滞后、市场意识薄弱等困境[49],加大了PPP失败风险。随着2014年后中国PPP政策的密集发布和积极执行,PPP政策研究成果随之丰富起来,包括规制体系[50]、政策扩散[51]、政策学习[52]、政府执行角色[53],相配套的PPP制度建设研究也日渐丰富[54, 55]。Wang等人先后在国际主流学术期刊中基于中国PPP素材做实证研究,揭示了中国情境的制度特征,如合同制定过程[56]、腐败程度[57]等。


  5.比较研究(Comparativestudy)主要从研究方法上的一项分类,侧重于国际比较。谈婕和赵志荣[58]以类型学研究划分了PPP的传统模式、英国模式和美国模式,指出中国属于上述模式的复合。王天义等人[59]探讨了PPP的国际经验及启示。


  6.规范研究(Normative research)侧重学理层面的PPP理想探讨。我国学者提出了较多PPP发展的“大问题”[60-62],回应了我国市场化改革伊始阶段时,学者们提出的问题[63]。


三、 PPP研究视角割裂阐释


  本文基于两大视角的研究现状梳理,发现当前中国PPP理论研究的特征:项目管理成果多、主题趋向收敛,公共管理成果少、主题快速拓展且日渐丰富。具体而言,PPP项目管理领域中,我国学者近年试图超越“项目失败”现象与单一实践路径的研究局限,探讨复杂情境下多对象、多层次的PPP项目管理问题,或尝试发现项目实践的多重影响因素,也取得了可喜进展。然而,这一研究视角的局限性仍非常明显,主要原因在于研究者的工程建设管理学科背景限制。研究者们对于我国行政体制改革及发展历史了解的有限,导致了PPP项目管理解释框架停留在项目个性层面,却没有提升到结构共性层次,例如,周志忍[64]很早就指出,我国向西方学习市场化改革的经验有一定偏向,更多地参照了Savas[65]等积极学派的观点,却较多忽略冷静学派的分析。


  PPP在我国的应用与公共财政体制改革密不可分。自1994年分税制改革之后,财政收入的分配权力更加集中于中央,自上而下的巨大规模财政转移支付现象逐渐凸显[66],PPP模式得益于这一制度改革下的“专项转移支付”政策,PPP项目成为“专项化”“项目化”的核心手段之一。此外,由于我国PPP实践起源于引进国际投资者的跨国投资项目,因此PPP项目管理研究肇始于提高效率的实践动机,加之这一视角更能从实践成效中获得及时反馈,因此,PPP项目管理研究首先成为我国PPP理论的主要流派,致力于提高效率的“最佳实践”研究,为我国PPP发展做出了重要贡献。然而,时至今日,当PPP日渐成为我国公共产品和服务供给的一项主要机制时,PPP理论研究的价值判断有必要转向,应从项目管理研究过渡到公共管理研究为主。


  PPP公共管理领域的国际前沿历来活跃,见诸大量管理学顶级期刊[67-69]及公共管理顶级期刊[70, 71]。然而,国内PPP公共管理研究仍以理论探讨为主,多数研究成果并不能直接转化为指导实践的政策建议。究其原因,在于PPP项目的复杂实践属性没有被充分揭示,源自研究者对于项目经验的了解有限,以至于无法结合理论成果提出指导实践的操作路径。换言之,PPP与购买服务、合同外包等其他市场化机制的异质性仍未被充分揭示,这也导致PPP过程中的行为逻辑“黑箱”仍无法打开。事实上,诸如交易结构、伙伴类型、实施程序等PPP项目操作的差异巨大,虽然与当前制度不完善导致操作无法标准化有关系,但PPP本身的复杂和模糊属性仍然是学界无法绕开的研究进路障碍,也造成了当前各个部门对PPP认识不统一、理解不一致等现状[1]4。还比如,我国当前大量PPP项目依赖于政府付费或补贴,而国际上仍有大量的PPP项目以使用者付费作为主要收益来源,若将这两类PPP项目按同质性处理,则研究结果必然会有重大偏差。总言之,PPP理论研究趋势必然朝着公共管理领域体系化,而实现这一研究目标的核心路径是揭开项目异质性。


四、 两大视角整合的PPP研究转向


  学者们倡导用复合逻辑解释多元主体供给公共服务的创新机制[72-74]。PPP理论研究也可以参照这一逻辑,基于当前两大研究视角的体系,进行项目管理与公共管理的视角整合与相互渗透。以往项目管理视角主要将PPP看作市场行为,而公共管理视角仍坚守科层逻辑,那么未来整合视角的PPP研究转向,应将科层组织和市场组织视作同等重要来解释PPP行为。下文将从研究对象和研究路径两个方面阐释具体操作。


  (一)研究对象


1.多中心治理。以往项目管理研究成果实质上均属于多中心治理的手段性(Means)研究。以往研究多侧重技术治理,未来研究应更多强调PPP的公共价值创造这一目的性(Ends)研究。而且,我国以往大量研究关注企业组织的PPP,鲜有涉及社会组织的PPP,这不得不说是一种理论与实践的双重遗憾,未来研究应更多关注非营利性组织的PPP。由此,PPP作为一项多中心治理手段,也将自然地从传统基础设施领域向社区服务、基层农村等领域延伸和应用。


  2.政府行为。以往项目管理研究揭示了大量与政府行为相关的要素,但要素之间的关联性及互动作用却研究不足。未来研究应结合我国业已形成的政府行为及创新理论体系,从结构/制度路径的央地关系和行动/过程路径的府际关系来拓展PPP的理论研究。此外,正式合同制度下的PPP项目中,实则存在大量非正式制度路径的协调行为,如信任(Trust)、关系协调(Relationship coordination)、冲突管理(Conflict management)等,从中揭示更多通往PPP项目可持续发展并成功实践的中介机制。


  3.公共政策。基于近年发布的上千项PPP相关政策,未来研究有望从公共政策视角解释PPP行为逻辑。例如,PPP操作流程等政策前后接力、相互冲突、高度模糊等现象,暗示着政策过程的利益诉求、网络联盟及共识形成逻辑。以PPP政策作为切口,构成揭开基层政府执行逻辑的新线索,从中寻找PPP等“好政策”执行的动态机制,从而更好地指导PPP政策及制度建设。


  (二)研究路径


1.延展路径——“走出去”。立足公共管理理论,未来研究可在PPP项目层面纳入“情境”“权力”和“资源”等社会科学经典概念,产生更具实践解释力和指导性的理论框架。具体而言,参照“结构-行为”分析范式,将过往PPP项目管理层面揭示的众多异质性要素,提炼成一个共通的宏观环境要素,从而提高PPP研究的理论效度。


  2.吸纳路径——“引进来”。在公共管理与政策这一分析单位层面,未来研究可将项目层面已有的CSFs框架、风险分配机制、绩效评价体系和控制权配置等要素吸纳进来,提高对地方政府PPP行为逻辑的解释力,由此提高PPP配套制度和政策设计的适用性。地方政府在国家治理和制度形塑中扮演“第一行动集团”的角色,是理解我国行政改革历程及社会转型的重要“切口”,因此,朝着这一研究路径探索,将形成更为一般性的组织管理理论,如协作、网络、数字治理等,从而提高PPP理论与其他治理手段的可比性。


五、 总结与展望


  本文基于文献综述,指出我国PPP理论研究的症结,并提出了视角整合的PPP研究转向,从研究对象和研究路径两个方面指明未来PPP研究方向。未来有关PPP的研究将存在四个层次,第一个层次是实践经验素材,这是PPP理论研究的丰富源泉;第二个层次是项目管理理论,这既是理论研究的出发点也是理论解释的归路;第三个层次则是公共管理理论,站在制度格局和政府创新视角定位PPP的工具价值;第四个层次则是本文提出的复杂组织协作理论,基于视角整合形成更一般性的管理理论,与其他协作性机制形成比较和参照。未来PPP研究的发力点在于搭建两大视角的沟通桥梁(Bridge)。具体而言,聚焦多中心治理、政府行为和公共政策三大研究对象,采取“引进来”和“走出去”的研究路径,形成更为整全性的PPP理论框架和体系。


  视角整合下的PPP研究将有助于理论体系化和政策清晰化。尤其是伴随国家治理现代化的建设进程,公共产品和服务供给领域将越来越依靠PPP这一协作方式来实现治理现代化。这为PPP研究转向提供了现实需求:我国希冀用好PPP这一工具,前提是要理解PPP实践活动中的各方行动逻辑,尤其是理解地方政府的行为逻辑,因而须有赖于PPP下一步研究能否对行动逻辑做出有效的解释。未来,通过整合视角和提高视角之间的交流,PPP的理论与实践试图回答好这两个问题:公共服务市场化供给机制中的政府该如何定位?多元主体应该发挥什么作用?通过回答好这两个问题,不仅能形成PPP各方更成体系的行动逻辑,也能进一步清晰行为标准,进而推动政策指向的清晰化。而且,这也是完善国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。

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