世行助力中国PPP模式行稳致远

2020年04月10日作者:张雨馨来源:中国财经报

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  日前,世界银行执行董事会批准向我国提供贷款8910万欧元,用于支持四川省德阳市水环境治理PPP项目,这是PPP领域国际合作的又一项积极成果。


  近年来,世界银行、亚洲开发银行等国际机构为中国PPP政策的顶层设计出谋划策,并积极参与国内多个PPP项目的开发实施。2015年,在世界银行生活废弃物收集循环利用示范项目的大框架下,浙江省宁波厨余垃圾处理厂决定以“PPP+世行资金”模式实施,这是全国首个使用世行贷款资金的PPP项目,也是全国厨余垃圾建筑中第一个绿色建筑设计标识项目。


  随着数以万计的PPP项目逐渐落地并进入运营,五年多来积累的理论和实践经验也到了总结阶段。如何打好PPP下半场,成为中国政府特别是财政部等相关部委必须要考虑的重要议题。


  世行助力中国PPP模式落地生根


  据了解 ,2014年中国PPP启动之初,财政部就借鉴包括世界银行、亚洲开发银行等国际机构在内的PPP实施成熟经验,立足国内实际,开展了PPP相关顶层设计工作。财政部2014年制定的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》就是总结国内近30年的PPP实践,创造性地提出PPP运作的5个阶段、19个步骤,成为当前PPP项目应用最广泛的一个政策性文件。


  清华大学PPP研究中心首席专家王守清告诉记者,“世行一直倡导和推广PPP的应用,还成立了专门的公私基础设施咨询机构,分享各国PPP相关信息和经验并为发展中国家提供服务,开展对会员国的PPP培训,也出版了很多相关书籍,特别是近年已由我国有关单位翻译出版的《PPP参考指南》《PPP合同条款指南》等,并支持APMG推出了PPP认证证书等。”


  虽然世行参与中国的PPP项目数量不多,但是大岳咨询有限公司总经理金永祥认为,世行参与中国PPP项目最大的益处是有助于提高国内的PPP水平,使我国PPP的运作程序和文件能够更规范,甚至有助于完善我国PPP的政策法规。中国PPP项目与世行合作也有助于推动中国模式走出去,对发展中国家经济发展起到示范和推动作用,特别是在一带一路国家带动中国企业的参与。


  王守清表示,近年来世行向我国部分PPP项目提供贷款,至少有三大好处:一是有利于提升国内外投资者对我国PPP项目的信心,因为贷款不仅部分解决了项目的资金来源,更重要的是为项目提供了增信;二是有利于我国PPP项目借鉴世行经验和国际惯例更规范地运作,实现PPP的初心;三是有利于相互交流,有利于PPP参与各方共同提高,也有利于我国企业“走出去”实施“一带一路”沿线国家的PPP项目。


  世行参与我国多个领域PPP项目建设


  如今,我国PPP改革实践所取得的巨大成就和快速发展逐渐得到全世界的瞩目。世界银行作为全球范围内项目投融资的先行者,正在逐步开展与国内更加广泛的PPP合作。


  根据全国PPP综合信息平台项目管理库2020年1月报,自2014年开始,截至2020年1月末入库PPP项目9459个,投资额约14.4万亿元,累计落地项目6410个,投资额10.0万亿元。中国已是世界最大的PPP市场。


  北京大学PPP研究中心执行主任兼秘书长邓冰告诉记者,去年北京大学PPP研究中心在华盛顿与世行的沟通中,了解到世行目前重点对于扶贫经济、污染防治、绿色金融等领域正积极开展有关工作,希望中国PPP能围绕这些领域进行更多探索和实践。


  “此次对于四川德阳水环境治理PPP项目的贷款支持,再次体现了世行对于这几个重点领域的关注和资金倾斜,这也表明了世行对中国PPP模式的认可和对重点行业的重视。同时,污染防治也是三大攻坚战的重要任务,此次世行对水环境治理PPP项目的贷款支持,也说明世行对中国当前改革过程中的难点和重点问题给予了充分的关注,并积极参与到中国进一步改善环境的努力中。”邓冰说。


  天津金融资产交易所总裁丁化美表示,此次世行执行董事会批准向中国提供贷款8910万欧元,是一个良好的开始也是一个重要契机,或许在不久的将来,世界银行等国际金融机构也将投资中国PPP二级市场。


  丁化美认为,中国已经积累了规模在数万亿元的优质PPP基础资产和丰富的PPP项目实施经验,但在中国PPP市场走向高质量可持续发展的当下,仍存在法律法规不健全、资金人才以及二级市场建设经验不足等问题,要满足世行等全球范围内项目投融资的先行者们的目光,还需要加紧在立法、政策完善等方面加紧“补短板”,以利于我国PPP更好地接入国际合作轨道,发挥在全球基础设施等领域深化合作、拉动各国经济发展等方面的积极作用。


  我国PPP模式独树一帜


  中国PPP顶层设计的很多理念和精神来源于国际,但并非生硬地照搬照抄。经过5年多的实践发展,中国逐渐形成了独树一帜的PPP模式。


  2019年底,应世界银行邀请,华夏幸福基业股份有限公司作为中国PPP社会资本代表,在由世行和财政部PPP中心共同举办的“中国PPP经验分享交流会”上介绍了华夏幸福产业新城开发性PPP模式创新与实践,其“自我造血”的模式和“激励相容”的合作机制即受到世界银行及参会相关国际组织广泛认可。


  产业新城开发性PPP模式是学习借鉴发达国家PPP先进经验,结合中国实际,针对中国县域经济发展的痛点难点问题,寻找到的一条市场化全面解决中国县域经济发展问题的路径,是植根中国土壤的PPP前沿创新,对经济欠发达地区补齐短板,实现跨越发展有借鉴意义。


  全球基础设施基金(GIF)投资负责人认为,社会资本作为真正的市场主体和政府合作,属于优势互补,信用增强。产业新城开发性PPP模式不仅包括项目建设,更包括长期运营,使得项目能够自我造血、自我循环、回报稳定可持续,符合世界银行的投资方向。华夏幸福模式能够切实推进中国基层政府提高项目管理水平,有助于基层政府组织运行方式的改革和转变,是对中国传统经济发展模式的重要创新。


  中国驻世行执行董事杨英明指出,世行近来更多关注在发展中国家城市化过程中,政府与市场的角色与分工变化,致力于推动中国等发展中国家的城市化进程。华夏幸福的产业新城开发性PPP模式改变了中国过去传统的政府投资模式建设城市,对世行投资支持中国城市化和欠发达地区基础设施建设具有重要价值。


  诚如联合国驻华协调员在亚太地区基础设施融资和政府和社会资本合作(PPP)联络网会议上所说,PPP对解决区域内基础设施不足、促进基础设施可持续发展起着至关重要的作用。中国丰富的PPP商业模式,对其他国家有重要的借鉴作用。可以预见的是,随着世行不断深入加强国际合作PPP项目典型案例逐渐成熟并得以推广,在稳投资、补短板、深化投融资体制改革的积极作用也将愈发显著。


  作为参与过多个国际间合作PPP项目的罗兰贝格管理咨询公司,其执行总监张翔告诉记者,水环境治理、土壤修复、农村污水治理等领域内的PPP项目,面临运营环节缺失或运营回报薄弱的巨大挑战。国际金融组织的资金支持若能持续且形成规模化覆盖,将有望缓解此类项目面临的融资困难。长期来看,仍须依赖在国家财税政策及项目商业模式两个层面的创新,继续探索具有更高市场化程度的长效运营机制。


  北京财指南咨询有限公司总经理徐向东认为,经过这5年多的发展,中国PPP不断总结提升,已经形成一些良好实践惯例,并愿意与世界分享中国经验。例如,中国分散式PPP管理模式与国际不同,形成国家、省、市、县四级管理组织机构,分别成立PPP中心,同时政府相关部门依法各司其职、各司其责;中国独立市场化运作符合条件的国有企业可以作为非本级PPP项目的社会资本,更适合中国国情。


  中国绝大多数PPP项目是政府参股社会资本设立的项目公司,既利于PPP项目的监管同时又兼顾融资平台公司转型。中国首次提出针对PPP项目的全生命周期绩效管理理念,并不断地精炼提升。

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