“新基建”背景下融资平台的转型发展

2020年05月29日作者:郑学旺 罗桂连《项目管理评论》2020年第3期

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  新型基础设施是以新发展理念为引领,以技术创新为驱动,以信息网络为基础,面向高质量发展需要,提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。积极稳妥推进投融资体制改革和机制创新,是“新基建”的重要内涵。将地方政府融资平台转型为综合能力强的政府投资公司,是“新基建”背景下推进高质量发展的必由之路和当务之急。融资平台需要规范发展,应当主动、全面跟各类有比较优势的市场主体合作,而不是简单地把自己转变为市场主体。


融资平台存在的原因


  从深层次的城镇化投融资体制层面分析,融资平台存在的原因包括但不限于以下四点:一是投入产出时间的错配,前期10~15年的集中高强度投资,在未来几十年甚至上百年才能逐步回收投资;二是局部与总体的错配,诸多基础设施项目本身缺乏经营性现金流量,但是有强大的外部支撑,可以支持区域长期综合财力的增长;三是价值重估的错配,起步期土地等公共资源的价格很低,经过20~30年发展后往往可以增长几十倍,远远超过累积的资金成本;四是短借长投的错配,往往只能借到3年或5年的贷款,还款却是30年以后的事情。要解决这些错配,目前还找不到其他合适的主体,只有融资平台才能扛得起来。


  国内城市化发展取得重大成效并持续健康发展的地方,融资平台在建设起步期和快速发展期均起到绝对主导作用。只有牢牢地依托政府信用和公共资源,融资平台才有生存和发展的基础。同样,只有利用好融资平台和长期综合财力这两个轮子,地方政府才能落实长远规划与目标。


国内融资平台的分类


  国内形形色色的、数以万计的地方政府融资平台,可以分为四类,差异性很大,不宜简单地全面肯定或否定。


  一是综合性平台,如上海城投、杭州城投、武汉城投、重庆渝富等。发达地区的综合性平台已经积累综合优势,融资成本低、项目建设效率高、运营管理能力强。


  二是专业性平台,如京投公司、上海城投环境、申通地铁、北京排水集团、重庆水务等,它们是某个特定领域的领先机构。


  三是园区性平台,如上海张江高科、上海金桥集团、苏州高新集团等。主要承担经济开发区、高新区、出口加工区、保税区及自贸区等特定发展区域的基础设施融资、建设与运营,招商引资及公共服务职能。


  四是空壳型平台。各地普遍存在数量很多、资产规模小、可运作资源少、治理结构不规范、综合能力弱、从未公开发行债券的市级及县(区)级平台。


  从数量上看,第四类平台占比很高,是欠发达地区金融意识落后、金融市场运作能力弱、地方政府公共治理能力差等因素的突出体现,其中绝大部分平台可能会被淘汰或撤并。但是,绝对不能简单因为存在数量众多的第四类弱平台,而否定前三类融资平台存在的重要性。


融资平台的全面整合


  各地需要借鉴先进城市的经验,整合现有融资平台类国有企业,打造资产规模更大、资产质量更实、资产负债率更低、主营业务板块清晰、主营收入充足、营业利润较好、偿债能力更强、信用资质更优的强政府投资公司。


  2017年5月2日,济南市将济南旧城开发投资集团、济南城市建设调整集团合并组建城市投资集团,将济南西城投资开发集团、济南滨河新区建设投资集团合并组建城市建设集团。2019年9月25日,长沙市将两家AAA级的市城建投集团、先导投资控股集团合并组建城市发展集团。2019年9月,县级市仪征市将原建发公司及住建局、水利局等6家主管单位计49家企业,整合成总资产达450多亿元的城市发展投控集团。


  各地方政府有必要借鉴济南、长沙、仪征等地经验,由地方党政主要领导亲自牵头、协调和推动,尽快合并整合过度分散的融资平台、国有资产、公共资源和人力资源,聚焦培育一两家综合能力强的政府投资公司,承担“新基建”重大项目的牵头、组织和兜底责任。


政府投资公司的核心能力


  各地全面整合资源新组建的政府投资公司,基于定位和职责,需要着力进行七大能力建设。


  一是协调整合公共资源能力。加强与各级政府及相关部门沟通并取得支持,通过政府直接授予、招拍挂等方式,整合土地、政策、规划、存量资产、特许经营权等核心资源,解决公共资源分布散乱、多头管理、效率很低的痼疾,实现区域内现有公共资源的全面整合运作。


  二是重大项目储备策划能力。根据本区域发展规划和公司发展战略,积极培育项目投资机会,提出项目构思、项目定义和边界条件,全面策划需要实施的重大工程和项目,高质量推进项目前期工作及相关评审与报批,为区域可持续和高质量发展储备重大优质项目。


  三是项目全生命周期管理能力。对将要实施的重大工程与项目实行全生命周期的统筹管理,将长期割裂的决策阶段的项目开发与设计、实施阶段的项目投资与建设、运营阶段的运营维护及资产管理进行集成管理,实现建设项目全生命周期优化管理的目标。


  四是较低综合成本融资能力。熟悉投融资政策、财政政策、金融监管政策,把握主流金融机构的融资条件和合规风险管控要求,熟悉主要金融产品的利用路径,密切跟踪金融市场的动态变化。根据政策释放的有利信号,利用金融市场不时出现的较好融资机会,及时调整融资策略,组合运用多元化的低成本融资渠道和融资工具。


  五是高效主动管理资金能力。综合性政府投资公司,同时投资建设的重大项目可能高达数百个,下属各层次子公司可能达到三位数,因此,应当建立资金集中管理制度,建立完善的资金调度机制,实现庞大体系内部的资金高效管理,显著降低公司的资金成本。


  六是资产管理与资本运作能力。整合后的政府投资公司,需要对散乱的资产进行归类培育,对价值低估的资产进行价值挖掘,持续提高资产的经营效益和市场价值。灵活运用国企混改、股权转让、资产转让、首发上市(IPO)、资产证券化、房地产投资基金(REITs)、并购等方式,做到因地制宜、因时而变、因势而用。


  七是招商引资与外部合作能力。政府投资公司要做到有所为有所不为,通过主动招商引资、广泛联合国内外一流机构高水平实施具体市场化项目。持续提升主动发牌、借势招引、造势成势、联动招商、亲商聚商的能力,构建参与区域经济社会发展的共同体和生态圈。


政府投资公司与PPP模式


  PPP模式如果运用适当,通过引进有资源、有能力、有诚意的高水平外来投资者,进而引进先进技术和管理经验,有望实现物有所值理念基础上的效率提升,缓解地方政府的集中投资压力。需要指出的是,PPP模式主要适合投资规模较大、边界条件清晰、高水平投资者较多的特定项目,并不具有普遍适用性。从国内情况看,地方政府如果想真正做好PPP项目,需要切实发挥好政府投资公司的作用。


  一是作为项目实施机构。目前,地方政府往往指定某政府部门作为实施主体,但政府部门普遍人手紧张且专业能力不足,往往过度依赖咨询机构。而大多数咨询机构缺乏足够的专业能力和投入意愿,不能根据项目实际情况量身定制具体实施方案,只是派资历不深的专业人员简单地套用模板,造成大多数项目的合作机制设置和合同条款编制存在严重缺陷,项目失败实为必然。如果让在基础设施领域有足够经验和专业人员的政府投资公司牵头,可以督促咨询机构提升工作质量,从而提升PPP项目的实施效果。虽然政府投资公司不能签署PPP合同,但完全可以承担各方面的前期准备工作,由地方政府或相关政府部门审核同意后签约即可。


  二是作为交易支撑主体。政府投资公司既可以作为政府出资代表,也可以作为社会资本联合体的成员,但不能两者同时兼作,而且做社会资本必须与政府脱钩,从而支撑项目交易结构的构建。例如,2015年实施的徐州地铁2号线PPP项目,徐州市轨道公司作为政府出资代表,徐州国盛投资有限公司与中国铁建共同组成联合体参与投标,在约定期限内通过增减资的方式,让中国铁建的投资能够有序可控退出。


  三是作为监管执行机构。当前,地方政府普遍把PPP项目的合同管理和规制监管这类特别专业的工作,交给某政府部门某个处室的某位干部负责。进入项目执行阶段后,由于经费的限制,往往缺乏专业咨询机构的支持,普遍存在专业能力不足、合同责任履行不到位、规制与监管难以落实等严重问题,目前大力推广的所谓绩效考核普遍流于形式。实际上,如果将合同管理和规制监管工作交给能力强的政府投资公司,效果会好很多。


  四是作为风险处置机构。从国际上看,PPP合同能够真正顺利履行到期的比例并不高。2014年以来,国内这轮PPP运行中落地的项目,普遍存在政府缺乏履约能力、社会资本看重短期施工利润、运作流程不规范、合作合同不完善、融资难以落实等问题,预计进入执行阶段后,项目失败比例可能会比较高。由能力强的政府投资公司代表政府接管失败项目,组织专业力量处理历史遗留问题,可以有效提高处置效率,降低政府方实际损失。


  另外,发达地区能力强的政府投资公司应当“走出去”服务全国,成为PPP等市场化项目的社会资本和市政公用行业的并购整合主体。它们在本地已经有几十年的经验积累,是国内少有的具有综合能力优势的潜在投资运营商。首创股份、城投环境这类脱胎于融资平台的市场机构,作为先行者已经取得了较大成功。如果有更多的能力强的政府投资公司的专业子公司走出所在城市,服务于更广阔的地域,将有可能推动PPP模式的行稳致远。


地方政府的支持和管控


  政府投资公司集重大项目和公共资源于一身,具有不可替代的系统重要性,其运作的规范性、专业性和有效性,对区域经济社会发展全局特别重要。地方政府应当借鉴国内外先进经验,为政府投资公司建立规范的法规保障、治理结构、决策机制和管控机制,作为准公共机构纳入预算、审计和监察体系。厚爱严管,既要让公司有发挥积极性、主动干事业的弹性空间,又要确保公司规范运作和管理者健康成长。


  政府投资公司要承担重任,需要地方党委和政府主要领导宏观谋划、协调资源和明确支持。地方政府应当按政府投资公司的核心能力要求配能力强的管理团队,构建基于能力素质和经营绩效的、有市场竞争力的薪酬激励机制。同时,还需要打通政府投资公司与党政部门领导干部交流的机制和通道,建立有吸引力的薪酬激励制度,确保领导干部队伍有干事业的主动性、积极性,并能健康成长,将政府投资公司培育成人才高地和领导干部培养基地,这就要求在日常工作中,各委办局、事业单位、国有企业等单位需要统一思想,找准定位,主动支持和配合政府投资公司发挥主力军作用,形成统一思想、一盘棋运作的局面,确保政府投资公司能强动力、高效率、无摩擦地运行,实现“新基建”和城镇化伟大事业的高质量发展。


  郑学旺,张掖交通建设投资有限责任公司融资部副部长。


  罗桂连,天职(北京)国际工程项目管理有限公司副总裁,首席经济师,城镇化投融资咨询业务负责人。


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