一文读懂:《保障农民工工资支付条例》对建设单位的影响

2020年07月07日作者:闫丽 成琳微信公众号“建工智库”

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  闫丽律师,房地产与建设工程律师团队负责人,法学学士、工程管理硕士、岩土工程博士,常设中国建设工程法律论坛观察员,兼具法律及工程复合背景,专注于房地产与建设工程领域诉讼与非诉法律事务。联系电话:136 6887 1177 


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  成琳律师,房地产与建设工程律师团队成员,中国人民大学法学硕士,曾代理多起建设工程合同纠纷案件,参与某大型国有企业在建工程收购项目、某大型建材企业IPO项目。联系电话:130 5155 0369


  作为农民工欠薪“高发区”的工程建设领域,每年都会连续发生农民工集体讨薪事件。工资报酬请求权作为农民工最基本的权益,事关广大农民工切身利益,事关社会公平正义和社会和谐稳定,党中央、国务院对拖欠农民工工资问题高度重视。今年5月1日,国务院正式颁布实施了《保障农民工工资支付条例》(中华人民共和国国务院令第724号,以下简称《支付条例》),为根治欠薪、保障农民工工资按时足额支付提供了坚实的法治保障,开启了依法治理欠薪的新阶段。笔者将结合法律实务经验,分别梳理《支付条例》对建设单位、施工总承包单位以及分包单位的影响和应对策略,以期为相关单位防范和化解风险,提高经营管理水平提供有益参考。


一、工程建设领域欠薪的复杂性


  根据调查和实地了解,导致拖欠农民工工资的源头性深层次原因主要是:


  首先,建筑市场秩序不规范。一是少数建设单位盲目贪大投资规模,在资金没有筹措到位的情况下,急于施工,使得建设方与施工方资金链不能形成良性循环,形成大量的工程款不能按时拨付到位。二是不少政府投资的工程项目在招投标往往存在附加施工企业的垫资、带资条件,施工单位也常常以带资承包作为竞争手段承揽工程,使中标施工企业因资金压力而无力保证按月足额支付农民工工资。三是一些房地产开发企业,自有资金严重不足,采用拖欠工程款的方式进行开发,把投资风险转嫁给施工企业。四是工程项目非法转包、违法分包、挂靠承包屡禁不止,大量既没有资质又没有资金担保能力的包工头成为拖欠农民工工资的主要因素。五是农民工工资支付和保障制度不完善,使建设单位与农民工之间形成很长的债务链,工资支付的责任主体难以落实。


  其次,施工企业和劳动者特别是农民工对国家劳动保障法律法规的认识有待提高。特别是建筑施工单位劳动用工不规范,弱化劳动合同管理,甚至不与农民工签订劳动合同,一旦拖欠工资,使农民工在追讨工资时往往缺乏证据,从而加大了清欠难度。同时,农民工自身法律意识淡薄,部分农民工不知法、不懂法,更不懂用法律依法保护自身合法权益。


  再次,企业拖欠工资违法成本过低。《支付条例》颁布前,对于建筑施工企业拖欠或克扣劳动者工资问题,往往仅通过罚款来强制欠薪企业解决欠薪问题,对于一些欠薪数额达到百万甚至千万的企业来说,几万元的罚款不足以起到震慑作用。


二、专项治理欠薪在法律和制度上的变迁


  关于治理欠薪、保障农民工工资支付,相关法规的颁布情况主要如下:

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  从上述相关法规的颁布情况可以看出,国务院及各部委长期关注农民工工资支付的保障工作,从专门规范建设领域农民工工资的支付,到制定保障农民工工资支付工作考核办法、规范建立拖欠农民工工资“黑名单”,农民工工资保障的法律制度建设一直在不断完善,对拖欠农民工工资行为的处罚力度也在逐步加强。


三、建设单位的主体责任及法律后果


  《支付条例》第四章是关于工程建设领域的特别规定,基于其行政法规的法律层级,在项目管理、资金周转、合同条款设计、责任承担等方面对建设单位的影响十分重大。具体规定如下:


1.保障项目建设资金落实到位



  根据《支付条例》第二十三条和第六十一条之规定,若建设单位没有满足施工所需要的资金安排的,工程建设项目不得开工建设;依法需要办理施工许可证的,相关行业工程建设主管部门不予颁发施工许可证。因建设资金不到位或其他违法违规开工建设的社会投资工程建设项目,相关部门将对其进行行政处罚,并对建设单位负责人依法依规给予处分。同时,《支付条例》还加强了对政府投资工程项目的管理,规定一律不得要求施工单位带资承包的方式进行建设(如图1所示)。


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图1


  此外,条例坚持“刀刃向内”,明确了政府部门监管不到位的责任,促使政府投资行为更加规范。其中,第六十条规定,政府投资项目建设单位违规造成拖欠农民工工资的,除依法承担责任外,还要约谈违法单位负责人,并作为其业绩考核、职务晋升等方面的重要依据(如图2所示)。


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图2


  2.向施工单位提供工程款支付担保


  这是我国首次从行政法规层面明确规定工程款支付担保制度,改变了以往只要求施工单位提供履约担保的现状,要求建设单位在与施工总承包单位签订合同时,必须向施工总承包单位提供工程款支付担保,具体担保形式可以在合同中约定。依据《支付条例》第四十九条和第五十七条的规定,因建设单位未依法提供工程款支付担保,导致拖欠农民工工资的,将被限制其新建项目,责令项目停工,处5万元以上10万元以下的罚款,并记入征信系统(如图3所示)。


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图3


  3.实行人工费与其他工程款分账管理


  实践中,工程款通常按照工程节点拨付,与每月发放农民工工资存在“时间差”。2016年国务院办公厅印发的《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》中,特别提出要建立健全农民工工资(劳务费)专用账户管理制度,推动农民工工资与工程材料款等相分离,确保专款专用。《支付条例》正式实施后,一是规定了实行工程款支付担保制度,由建设单位向施工单位提供工程款支付担保;二是规定建设单位将人工费与其他工程款分账管理,按时单独拨付到农民工工资专用账户,防止人工费与材料费、管理费等资金混同或者被挤占,拨付周期不得超过一个月;三是规定因工程款拨付不到位等导致的欠薪的,由建设单位以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资;四是规定金融机构发现资金未按约定拨付等情况的,应及时通知施工总承包单位,由施工总承包单位报告人力资源社会保障行政部门和相关行业工程建设主管部门,并纳入欠薪预警系统。这几项制度的设计,从源头上预防工资拖欠问题,对保障工程建设领域的工资制支付起到了关键作用(如图4所示)。


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图4


  4.明确建设单位的清偿责任


  随着建筑企业用工方式日趋复杂,各种形式、多层级的承包方式变化多样,导致发生拖欠农民工工资后难以确定清偿责任主体。对此,《支付条例》第三十六条、第三十七条,进一步加大了对挂靠承包、违法分包、转包等市场秩序方面突出问题的治理力度,明确了建设单位对农民工工资的清偿责任,倒逼建设单位规范发包行为,并确保工程项目符合规划许可要求(如图5所示)。


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图5


  5.确定建设单位变更的前置条件


  针对近年来经常出现的企业通过合并、分立、注销、更换法定代表人等方式逃避清偿工资责任的现象,《支付条例》已将清偿农民工工资作为企业合并或者分立的前置程序,以有效防范出资人规避农民工工资的支付责任。其中,第二十二条规定:“用人单位被依法吊销营业执照或者登记证书、被责令关闭、被撤销或者依法解散的,应当在申请注销登记前依法清偿拖欠的农民工工资。”(如图6所示)


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图6


四、小结


  工程建设领域的欠薪治理具有艰巨性和复杂性,《支付条例》的颁布无疑代表了政府根治拖欠农民工工资问题的决心。正如上文所述,重点安排建设单位的“规定动作”,是为了从源头上依法规范工程款支付行为,也是建设单位在工程发包、项目管理、资金保障、风险意识等方面面临的全新挑战。对此,笔者建议建设方应根据《支付条例》的出台及时调整顶层设计和管理思路,建立健全合规风控体系防范化解风险,保证企业依法合规地进行项目建设。

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