探索PPP模式在城市更新中的应用

2020年10月06日作者:陈波 李岩中国社会科学报

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  城市的集聚性特征,加快了城市发展动力转换和城市发展需求升级的速度,释放了面向治理现代化的城市更新的大量需求。2020年7月,国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》,提出推进城市更新和开发建设方式转型,建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制。


  在此之前,国内很多城市已将政府与社会合作的PPP模式融入城市治理,进行了一系列卓有成效的探索,构成了治理现代化进程中城市治理的一个新趋向。


  城市更新:城市转型与治理提升的交汇点


  相较于欧美国家,快速城镇化进程使国内城市享有一定的基础设施后发优势,包括北京在内的中国大城市往往具有更为崭新、更具规模的公共交通、卫生、商业等现代化城市设施。与此同时,也要注意到,“单位制”时期营建的城市设施很多已经“老旧化”,越来越难以适应当前城市发展需求。


  考虑到20世纪70—80年代以来城市建设规模持续扩大,国内很多城市将逐步释放出大量的城市更新需求。就此而论,在未来一定时期,城市更新不仅需要从物质层面进行科学合理的规划和建设,还需要从治理现代化的角度综合考虑城市社会发展的功能转型、效能提升等内在要求。


  一方面,功能转型设定了回应社会发展需求的城市更新目标。中华人民共和国成立以来,中国的城市经历了“工业化建设”“市场经济转型”“社会治理现代化”三个阶段的治理目标转换。城市从承载着工业建设目标的行政区域,转变为集聚各种资源和人们生产、消费活动的主要场域。在治理现代化的目标设定下,又进一步转换为实现人民群众美好生活的公共空间载体。这也就意味着新时代社会主义的城市更新,需要进行面向社会需求的规划设计。在城市更新的过程中也需要转变政府职能,集合各方力量以实现有效行动,构建治理共同体,保证所动员的各类社会资源与城市发展议程和要求相匹配。


  另一方面,社会治理现代化为城市更新提供了多元互动思路。社会治理现代化的国家战略目标设定,内在地要求政府部门要处理好与社会和市场的关系,要求政府发挥协调者、责任人的角色,以调动市场与社会资源,形成共建共治共享的社会治理新格局。


  中国实践:PPP模式创新应用的本土方案


  以北京为代表的很多大城市,在城市更新中采用社会治理思维。如在老旧小区改造、社会养老、垃圾处理、街区更新、城市公共空间“地标”打造等领域进行了PPP模式探索。这种探索主动回应了当前城市更新所面临的多方面的迫切发展需要,积淀了有益的实践经验。


  一是有效发挥PPP模式“融资+治理”的双重功能。PPP模式既是融资工具,更是治理工具。应用PPP模式首先需要明确政府的角色定位,即政府相对于市场、社会主体扮演着什么样的角色。这直接决定了政府是采用大包大揽的传统管理模式,还是采用与其他主体互动的治理模式。PPP模式的利益共享、风险分担等理念,符合以人民为中心的发展思想。将PPP模式改造为具有中国特色的公共物品供给机制,不但提升了为人民服务的能力,而且以公私部门权责分明的契约合作为形式,以合理的成本支出为支撑的城市更新模式,兼顾了公平与效率。


  二是拓展创新了社会治理领域的PPP模式应用机制。相较于将PPP模式应用于“硬件”设施建设,国内一些城市进一步将其拓展到社会治理领域,构建了社会主体参与城市发展议程设定的机制渠道,调动了社会主体参与议程执行的积极性。由此,也为城市维度以治理体系和治理能力为核心的“第五个现代化”,做出了具有创新性、启示性的具体探索。


  三是充分贯彻了共建共治共享的社会治理格局理念。相较于市政工程类PPP项目,社会治理领域的PPP模式发生于城市居民的日常生活场景中,需要回应居民需求,并且接受居民监督。在已有的中国案例中,可以看到,很多城市将此前经济类项目的PPP模式与基层协商民主制度有机结合,借助党建引领下的基层治理机制,识别民意和回应民意,充分发挥了中国特色社会主义的制度优势。


  四是系统兼顾了PPP模式的因地制宜与改革创新。PPP模式在社会治理领域的应用,需要处理好适配性和创新性的关系。从国际经验来看,很多国家在社会治理领域面临的形势是严峻而复杂的,公共服务需求不断拓展,服务供给主体相对单一,供需结构不匹配,社会治理筹资机制有待完善。很多国家单纯依靠行政干预、企业投资等方式,陷入了“政府失灵”和“市场失灵”的困境中。中国的很多城市不仅充分吸纳了PPP模式的理念和功能,也在具体操作上进行了大量精细的调研、设计,以此增强PPP模式的适配度,包括依靠利益共享、风险共担的伙伴关系,引入社会资本,降低政府投入成本,缓解公共部门预算压力等。同时一些城市也因地制宜地在不同领域进行了各具特色、彼此独立的丰富实践,从而提供了广泛的实践经验参考。


  坚持守正创新的发展方向


  PPP模式在社会治理领域的应用,探索的是人类社会最大限度地供给公共物品的基本命题。中国的本土化探索,既是追求新时代城市治理现代化的一种重要尝试,也为普遍面临公共物品供给难题的国际社会提供了有益启示。诚然,在实践中,由于主体行为动机、利益取向、管理服务机制的差异,PPP模式的具体落地和实际效能,仍然面临着诸多现实情况的挑战。这也构成了中国进一步完善现有模式,坚持守正与创新的努力方向。


  首先,加强PPP模式应用的规范性指导。社会治理领域的PPP模式应用,对专业性具有很高的要求,既需要政府主体熟悉社会治理,掌握PPP操作规范,还需要了解市场环境。因此,有必要进一步细化对社会治理领域PPP项目的操作性指导,出台相关规范性文件,进一步完善PPP项目相应的常态化决策机制、协调机制、评估机制以及监督机制,加强专业人才培训。


  其次,重视PPP模式对治理绩效的提升功能。PPP在社会治理领域的探索需要直面群众需求,进一步加强政府职能转换,增强项目建设的回应性、责任性和高效性。为此,需要注重发挥PPP模式对提升城市治理效率、运营水平,改进治理方式的作用,持续扩大公共服务供给规模,不断提升服务供给效率,形成软硬件改造并重的局面。


  再次,仔细论证甄选PPP项目的具体模式。PPP模式具有十分广泛的内容,包括建造、运营、移交(BOT),民间主动融资(PFI)等多种操作方式,在实践中又会派生出诸多变异类型。随着社会治理的不断推进,根据特定需求与外在条件灵活选择具体的操作机制就成为一个至关重要的方面。目前,国内很多城市已经在合作模式、付费机制、验收管理等方面做出了实质性探索,需要进一步将此类经验进行归纳总结,形成更为健全的操作指导文件。


  最后,健全试点试验的风险防控和化解机制。社会治理领域的PPP项目很多带有创新试点性质,在操作流程的规范性上往往缺乏健全的制度,难以做到处处有章可循。因此,除了不断优化和提升社会治理领域PPP项目实施的规范性外,有必要在法治的框架下增强项目的合规性,以及设置合理的试点试验机制,帮助党政干部化解履职风险,激发干部队伍推进社会治理创新的活力和能动性。这也是社会治理领域PPP模式应用和推广亟须破解的一个现实议题。

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