F+EPC的合规性分析

2020年11月23日作者:中建智库研究院

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  EPC是指建设单位将建设工程发包给总承包单位,由总承包单位承揽整个建设工程的设计、采购、施工,并对所承包的建设工程的质量、安全、工期、造价等全面负责,最终向建设单位提交一个符合合同约定、满足使用功能、具备使用条件并经竣工验收合格的建设工程承包模式。


  EPC总承包模式已经逐步在包括大型市政基础设施建设、房地产开发等在内的国内建筑市场中被采用。


  F+EPC是指工程总承包单位承揽整个建设工程的融资、设计、采购、施工。也就是在EPC基础上增加了一项融资任务。从地方实践来看,大部分地方在进行F+EPC的操作时通常由政府方指定或者授权融资平台公司或者地方国有企业作为项目单位,由该项目单位作为F+EPC的操作主体。假设企业作为项目单位进行F+EPC的,是否可以认定是企业投资项目,由于地方政府未承担直接或者间接的债务偿还责任,从而认为该项目与地方政府无关?我们来逐一分析。


  从立项主体来分析


  一种情况是由政府方作为立项主体,企业仅仅作为项目代建单位承担公益性项目的融资、建设和运营等方面的管理责任。在严控金融风险的大背景下,防范化解地方政府隐性债务风险的有关政策已明确融资代建作为地方政府隐性债务的一种表现形式。为了规避合规风险,地方政府往往变通由企业作为公益性项目立项主体,这时我们仍然需要穿透来看,公益性项目应该作为政府投资项目来看待,而不能作为企业投资项目来看待,详见后面分析。而政府方作为项目业主采用F+EPC的模式实际上属于地方政府以建设-移交(BT)方式或以委托代建等名义变相举债,因此显然不合规。今年颁布实施的《政府投资条例》明确指出政府投资项目不允许由施工单位垫资建设,从法规上进一步明确了政府投资项目不再可以采用F+EPC模式操作。


  从资金来源分析


  在公益性项目中,由于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本。在准经营性项目中,经营收费不足以覆盖投资成本,需政府补贴部分资金或资源。因此,在公益性项目和准经营性项目中,政府实际上承担了一定支付责任。公益性项目实际支付的来源最终还是政府方,准经营性项目的可行性缺口部分资金来源于政府。由此来看,在公益性项目与准经营性项目中,政府存在资金支出责任,政府在获得税收、土地出让金等收入后履行为社会提供基础设施与公共服务的公共职责所发生的正常支出。经营性项目通常都有项目收益,并且,经营收费能够覆盖投资成本。因此,经营性项目中政府不需要承担支出责任。由企业投资时,可以由企业自负盈亏、自行平衡。那么,企业是否可以作为公益性项目或者准经营性项目的项目单位,然后主动表示其不需要政府支付任何资金,由其以自身力量进行建设与款项偿还?穿透来看,公益性项目或者准经营性项目无法在项目层面实现收支的平衡。理应涉及到一定的政府支出。企业在作为项目单位进行公益性项目或者准经营性项目时,如果在项目层面不能收支平衡,必将从其他途径获得政府的支持或者资金。由此,企业作为项目单位进行公益性项目或者准经营性项目而声称不需要政府进行任何支出的行为实属掩耳盗铃。部分准经营性项目的缺口较小,作为项目单位的国有企业从国有企业承担社会责任的角度出发,且该建设项目本身不存在增加政府隐性债务的前提下,并愿意以自身的其他关联项目的经营性收入去弥补此部分资金缺口。因此,准经营性项目由企业作为项目单位进行F+EPC的,存在合规可能性。


  从企业性质来分析


  企业投资项目中“企业”的范围包括未转型完毕的融资平台公司、公益类国有企业(部分融资平台公司在进行市场化转型后转型为公益类国有企业)和商业化、市场化的企业。实际操作中,作为F+EPC的项目单位的一般是融资平台公司或者公益类国有企业。新修订预算法规定从2015年1月1日起,剥离政府融资平台公司政府投资项目的融资职能。在公益性项目和准经营性项目的F+EPC中,未转型完毕的融资平台公司作为项目单位的,容易被认为属于融资平台公司仍然承担政府投资项目的融资职能,因此存在是否合规性的风险。


  从项目获得来分析


  企业获得项目的方式也是需要考虑的问题。实践中,可能出现地方政府将公共项目指定或者授权由企业来操作的情况。在此种情况下,因项目具有公益性,需要适当考虑项目授予的合规性问题。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的规定,基础设施和公用事业特许经营需要由政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织实施。由此,在特许经营权的授予中需要采用“竞争方式”。在实践中,各地在进行项目获得方面存在一些地方性规定。比如《三亚市政府投资项目代建制管理办法》指出经市政府批准具有工程建设项目管理能力的建设管理企业,对政府投资项目及经市政府常务会议批准特殊情况需自行组织建设的项目按国家有关规定自行组织建设;又比如《南京市市级政府投资项目代建管理暂行办法》指出本市行政区域内市级政府投资项目通过招标或委托等方式确定代建单位等。

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