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政府和社会资本合作(PPP)项目绩效评价实施指南

本书既有理论,又有案例,为政府投资主管部门、相关企事业单位开展PPP项目绩效评价提供重要的参考价值。

丛书名:工程咨询理论与实践研究系列丛书

作者:宋蕊 著

出版社:中国电力出版社

出版时间:2019-06-01

ISBN: 978-7-5198-3301-5

页数:

开本:16

标签:88

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  本书讨论了PPP项目绩效评价的概念、相关范畴和基础理论,系统介绍了PPP项目绩效评价的依据、指标体系、评价程序、评价方法、评价报告与结果的应用,并用案例说明PPP项目绩效评价的实际操作过程。本书对政府投资主管部门、相关企事业单位开展PPP项目绩效评价具有重要的参考价值,可供投资管理和运营领域的实际工作者、高等院校师生学习参考。

  宋蕊,教授,天津大学管理学博士,瑞和安惠项目管理集团创始人、董事局主席,河北省人民政府参事,河北省女企业家协会常务副会长,河北省项目管理协会名誉会长,中央财经大学投资项目管理中心主任,中国(双法)项目管理研究委员会副秘书长, 国家发展和改革委员会中国工程咨询协会特聘专家,注册造价工程师、注册咨询工程师,国际项目管理协会(IPMA)认证评估师,认证的国际特级项目经理(IPMA A级),praxis中国研究中心研究员。


  宋蕊女士从事工程咨询实践、研究20余年,先后荣获中国杰出创业女性、优秀中国特色社会主义事业建设者、中国十佳国际项目经理、河北省十大杰出女企业家、河北省三八红旗手等荣誉。


  陈志鹏,瑞和安惠项目管理集团董事、副总经理,PPP中心主任,河北省项目管理协会副秘书长,高级工程师,认证的国际高级项目经理(IPMA B级)。


  李淼,瑞和安惠项目管理集团董事、副总经理,注册咨询工程师(投资)、高级经济师,认证的国际高级项目经理(IPMA B级)。


  刘兴浩,瑞和安惠项目管理集团苏州分公司副总经理,工学硕士,高级工程师,注册咨询工程师(投资)、注册造价工程师、注册项目管理师(澳大利亚),江苏省注册咨询专家,江苏省PPP专家库专家,中国矿业大学PPP绩效研究中心研究员。


  王建东,瑞和安惠项目管理集团有限公司全过程四公司副总经理、总工,兼PPP事业部总经理,注册咨询工程师(投资),从事工程咨询22年。

  推荐序一


  推荐序二


  前 言


  第1章 PPP项目绩效评价概述........................................................................ 1

  1.1 PPP项目绩效评价的概念........................................................................... 1

  1.1.1 PPP模式的内涵................................................................................ 1

  1.1.2 绩效评价的内涵............................................................................... 6

  1.1.3 PPP项目绩效评价的含义.................................................................. 8

  1.1.4 PPP项目绩效评价的内容.................................................................. 9

  1.1.5 PPP项目绩效评价的类型................................................................ 13

  1.1.6 PPP项目绩效评价的必要性............................................................ 14

  1.1.7 PPP项目绩效评价存在的问题和改进措施....................................... 16

  1.2 PPP项目绩效评价的相关范畴................................................................... 18

  1.2.1 PPP项目绩效评价的主体................................................................ 18

  1.2.2 PPP项目绩效评价的对象................................................................ 20

  1.2.3 PPP项目绩效评价的范围................................................................ 21

  1.2.4 PPP项目绩效评价的目的................................................................ 22

  1.2.5 PPP项目绩效评价的原则................................................................ 23

  1.2.6 PPP项目绩效评价的流程................................................................ 24

  1.3 PPP项目绩效评价的研究动态................................................................... 25

  1.3.1 国内外项目绩效评价的研究............................................................ 25

  1.3.2 国内外PPP项目绩效评价的研究..................................................... 30

  1.4 PPP项目绩效评价的制度保障机制............................................................ 35

  1.4.1 制度安排是绩效评价制度化的必然选择........................................... 35

  1.4.2 绩效评价机制的制度安排................................................................ 38

  1.4.3 绩效评价程序的制度安排................................................................ 46


  第2章 PPP项目绩效评价的理论基础.......................................................... 49

  2.1 发展经济学理论....................................................................................... 49

  2.1.1 发展经济学的起源与演变................................................................ 49

  2.1.2 发展经济学的新发展....................................................................... 50

  2.1.3 发展经济学对PPP项目绩效评价的启示.......................................... 51

  2.2 激励性规制理论....................................................................................... 52

  2.2.1 激励性规制理论的产生................................................................... 52

  2.2.2 激励性规制的含义.......................................................................... 52

  2.2.3 激励性规制理论的重要意义............................................................ 53

  2.2.4 激励性规制理论对PPP项目绩效评价的启示................................... 53

  2.3 相关方理论.............................................................................................. 54

  2.3.1 相关方的含义................................................................................. 54

  2.3.2 相关方的识别................................................................................. 56

  2.3.3 相关方理论对PPP项目绩效评价的启示.......................................... 57

  2.4 预期管理理论........................................................................................... 58

  2.4.1 预期管理理论的来源与发展............................................................ 58

  2.4.2 预期管理理论的实践应用................................................................ 59

  2.4.3 预期管理理论对PPP项目绩效评价的启示....................................... 59

  2.5 公共物品理论........................................................................................... 60

  2.5.1 公共物品的概念及特征................................................................... 60

  2.5.2 公共物品的供给形式....................................................................... 60

  2.5.3 公共物品理论对PPP 项目绩效评价的启示...................................... 61


  第3章 PPP项目绩效评价的依据.................................................................. 62

  3.1 PPP项目绩效评价的法规依据................................................................... 62

  3.1.1 PPP项目的法律关系....................................................................... 62

  3.1.2 PPP项目的法律主体....................................................................... 64

  3.1.3 PPP项目的法律法规体系................................................................ 64

  3.1.4 PPP项目的项目合同....................................................................... 65

  3.2 PPP项目绩效评价的政策依据................................................................... 67

  3.2.1 关于预算支出绩效评价的一般规定.................................................. 67

  3.2.2 PPP项目绩效评价相关政策要点..................................................... 71

  3.2.3 PPP项目绩效评价相关政策存在的问题........................................... 77


  第4章 PPP项目绩效评价指标体系.............................................................. 78

  4.1 PPP项目类型与绩效评价指标................................................................... 78

  4.1.1 PPP项目类型................................................................................. 78

  4.1.2 PPP项目绩效评价指标体系............................................................ 80

  4.2 PPP项目绩效评价指标的设置原则............................................................ 81

  4.2.1 绩效评价指标体系的构建原则......................................................... 81

  4.2.2 绩效评价指标的选择原则................................................................ 83

  4.3 PPP项目绩效评价指标体系的内容............................................................ 87

  4.3.1 决策类绩效评价指标的主要内容..................................................... 88

  4.3.2 建设类绩效评价指标的主要内容..................................................... 90

  4.3.3 运营管理类绩效评价指标的主要内容.............................................. 93

  4.4 PPP项目绩效评价的基础数据库............................................................... 93

  4.4.1 PPP项目全生命周期基础指标汇总.................................................. 93

  4.4.2 数据的获取..................................................................................... 96


  第5章 PPP项目绩效评价程序...................................................................... 99

  5.1 PPP项目绩效评价的组织程序................................................................... 99

  5.1.1 PPP项目绩效评价的组织程序设计.................................................. 99

  5.1.2 PPP项目绩效评价程序中应注意的问题......................................... 102

  5.2 PPP项目建设期绩效评价...................................................................... 103

  5.2.1 PPP项目建设期绩效评价指标选定................................................ 103

  5.2.2 PPP项目建设期绩效评价程序....................................................... 110

  5.2.3 PPP项目建设期绩效挂钩要求........................................................ 111

  5.3 PPP项目运营期绩效评价........................................................................ 111

  5.3.1 运营期绩效评价的内容.................................................................. 111

  5.3.2 运营期绩效挂钩要求..................................................................... 115

  5.4 PPP项目移交阶段绩效评价..................................................................... 115

  5.4.1 项目移交阶段绩效评价的内容....................................................... 115

  5.4.2 项目移交阶段绩效评价指标体系.................................................... 116

  5.5 PPP项目过程后评价............................................................................... 118

  5.5.1 项目过程后评价的特点.................................................................. 118

  5.5.2 项目过程后评价的内容.................................................................. 119

  5.5.3 PPP项目过程后评价指标体系....................................................... 121


  第6章 PPP项目绩效评价报告与评价结果................................................ 132

  6.1 PPP项目绩效评价报告........................................................................... 132

  6.1.1 PPP项目绩效评价报告的内容要点................................................ 132

  6.1.2 PPP项目绩效评价报告的格式....................................................... 135

  6.2 PPP项目绩效评价结果........................................................................... 137

  6.2.1 PPP项目绩效评价结果的应用....................................................... 138

  6.2.2 加强PPP项目绩效评价结果的应用............................................... 139


  第7章 PPP项目绩效评价方法.................................................................... 141

  7.1 平衡计分卡评价方法............................................................................... 141

  7.1.1 平衡计分卡概述............................................................................ 141

  7.1.2 平衡计分卡的特点........................................................................ 142

  7.1.3 平衡计分卡的实施流程................................................................. 144

  7.1.4 平衡计分卡在PPP项目绩效评价中的内在适用性.......................... 146

  7.1.5 平衡计分卡与PPP项目绩效评价影响因素的契合.......................... 147

  7.1.6 基于平衡计分卡的PPP项目绩效评价指标设计.............................. 148

  7.2 关键绩效指标评价方法........................................................................... 151

  7.2.1 关键绩效指标简介........................................................................ 151

  7.2.2 关键绩效指标在建设项目中的应用................................................ 154

  7.2.3 PPP项目关键绩效指标的设计....................................................... 156

  7.2.4 关键绩效指标体系的建立.............................................................. 161

  7.2.5 政府付费PPP项目绩效评价的案例应用........................................ 170

  7.3 360度评价法.......................................................................................... 175

  7.3.1 360度评价法概述......................................................................... 175

  7.3.2 如何实施360度评价法.................................................................. 176

  7.3.3 360度评价法的优点和缺点........................................................... 181

  7.4 其他评价方法......................................................................................... 184

  7.4.1 模糊综合评价法............................................................................ 184

  7.4.2 基准标杆法................................................................................... 186

  7.4.3 专家评分法................................................................................... 188


  第8章 PPP项目绩效评价案例分析............................................................ 189

  8.1 BDH机场快速通道PPP项目建设期绩效评价案例................................... 189

  8.1.1 工程概况...................................................................................... 189

  8.1.2 建设期绩效评价工作方案.............................................................. 191

  8.1.3 建设期绩效评价细则..................................................................... 193

  8.1.4 建设期绩效评价过程及结果.......................................................... 199

  8.1.5 项目绩效评价提资清单................................................................. 208

  8.2 S市片区改造提升及地下空间综合开发PPP项目绩效评价案例................ 209

  8.2.1 工程概况...................................................................................... 209

  8.2.2 评价总则及内容............................................................................ 210

  8.2.3 评价及评分................................................................................... 210

  8.2.4 评价标准....................................................................................... 211

  8.3 Z市有轨电车T1号线延伸线PPP项目绩效评价案例................................ 222

  8.3.1 工程概况...................................................................................... 222

  8.3.2 建设期评价指标............................................................................ 223

  8.3.3 运营期评价指标............................................................................ 230

  8.4 CD市SL区市政道路及管网建设工程PPP项目建设期绩效评价案例........ 235

  8.4.1 工程概况...................................................................................... 235

  8.4.2 建设期绩效评价工作方案.............................................................. 235

  8.4.3 建设期绩效评价指标体系.............................................................. 238


  参考文献............................................................................................................ 241

推荐序一


  项目管理是一门与实践结合紧密的学科,工程领域是项目管理应用最早、最广泛和发展最快的领域之一。我们需要“中国的”,同时又是“实用的”项目管理书籍。能够有来自实践、在总结提高基础上完成的项目管理专著一直是我所期望的。


  近几年来,在“大众创业、万众创新”方针政策的指引下,作为发展载体的项目在我国受到各行各业的广泛关注,越来越多的组织和专业人员的项目管理能力都有了很大的提高。特别是在工程咨询领域,基于项目全过程的研究策划、投融资模式及全过程管理等都取得了丰硕的成果,一些优秀成果在国际领域也接连获奖。政府和社会资本合作(PPP)已经成为我国政府项目的主要投融资模式,全过程投资控制模式也已成为建设工程项目投资人提升投资价值的首选。在互联网和信息化已经深入建设工程各个环节的今天,可以预见,工程咨询领域必将迎来新的变化。


  瑞和安惠项目管理集团是业界成绩卓著的企业。它的创始人宋蕊女士作为卓越的项目管理和工程咨询领域的实践者,从事项目管理和工程咨询实践近30年,对自己严格要求,经过考核获得了国际认证的特级项目经理IPMP A级证书(IPMA Certificated Projects Director)。宋蕊女士和她的团队能够厚积薄发,为工程咨询领域的投资者、从业者呈现一套融合理论与实践的系列丛书,由衷地为他们感到高兴。


  “致知在格物,物格而后知至。”希望这套丛书,不仅能够从项目全过程的视角为建设工程项目提供有效的管理参考,还能为项目管理实践者的理论提升指出有效的发展途径,为我国项目管理事业做出更多的贡献!


钱福培

中国优选法统筹法与经济数学研究会终身会员

中国(双法)项目管理研究委员会(PMRC)名誉主任

国际项目管理协会(IPMA)Honorary Fellow

西北工业大学教授


推荐序二

实事求是,知行合一


  理论和实践如何才能有机结合、如何才能做到真正的“知行合一”?这个问题不仅困扰着企业家,也困扰着管理理论研究者。


  要回答这个问题,需要知道理论和实践之间的本质联系。毛泽东早在1937年写的《实践论》,就以中国革命的理论和实践为例回答了这个问题。他指出:“通过实践而发现真理,又通过实践而证实真理和发展真理。从感性认识而能动地发展到理性认识,又从理性认识而能动地指导革命实践,改造主观世界和客观世界。实践、认识、再实践、再认识,这种形式,循环往复以至无穷,而实践和认识之每一循环的内容,相比较都递进到了更高一级的程度。这就是辩证唯物论的全部认识论,这就是辩证唯物论的知行统一观。”尽管距离这篇文章的发表已经过去了整整81年,但毛泽东对论认识和实践的关系,即知和行的关系问题的回答仍然对我们有着重要的指导价值。


  个案的实践中存在的普遍规律就是理论。管理是一项实践性很强的工作,管理者接触的是一个个活生生的、各不相同的案例,而理论则是看起来比较笼统、比较抽象,因此,我们常常听到“从理论上讲是这样,但实际上这样做行不通”这样的说法。事实上,理论来自实践,从一个个具体的实践中抽象出来的普遍性就是理论,这就是“实事求是”的本源,即从具体的、实实在在的“事”中发现其共性的“是”。理论说明了某种规律,它的重要性在于我们不必一个个去试验就可以知道结果是什么。我国的企业家们亟待重视理论,亟待掌握提炼理论的方法。成功的企业家们不缺乏头脑、胆识和洞察力,但是,如何将这些个人特质延续下去、推广开来,就需要理论了。


  很多企业老总也有自己的“理论”,那就是“不要相信什么理论,我们企业有自己的特殊性”。没错,每个企业都有自己的特殊性,老总们也需要将主要精力放在关注这些特殊性方面。问题是:普遍性的东西也在对企业起作用,企业并没有意识到这些普遍性的价值,没有有效利用其他企业、其他人员的经验教训,也没有将自己的经验教训提炼出来形成适合自己企业的理论(或说企业知识),以便使成功的东西能够再现、失败的东西不再重复发生。“创新”是我国现阶段的一个热门词汇,但是,企业的创新不能像狗熊掰棒子,掰一个丢一个。遗憾的是,这种情况太普遍了。我国的一些企业尽管还没有达到国际一流企业的水准,企业发展中也存在各种各样的隐患,但是,老总们已经被神化了,他们的“个人魅力”而不是企业理论成了企业最大的财富,这种现象不能不让人担忧。


  项目都具有特殊性,都需要因地制宜、需要满足特定利益相关方的特定需求,因此,“具体问题具体分析”就容易成为项目管理人员不重视理论的借口。企业家们常常不信任管理理论、排斥管理理论,甚至嘲笑管理理论,其结果是他们会做错很多事情而不自觉。要是他们能够关注特定项目管理现象背后存在的共性理论,他们就会避免犯很多可笑的错误。


  瑞和安惠“工程咨询理论与实践研究系列丛书”是在瑞和安惠项目管理集团结合其十几年从事全过程大型项目管理的实践基础上梳理和提炼出来的,是追求实事求是和知行合一的一个样本。孟子曰:“读其书,不知其人可乎?”司马迁在《史记·孔子世家》中也曾说:“余读孔氏书,想见其为人。”丛书主编宋蕊女士是国内项目管理领域的热心人、思想者和践行者。她是河北省项目管理协会的发起人,项目管理的发烧友和认证专家。为了学习和研究项目管理攻读了天津大学博士学位,获得了国际项目管理协会(IPMA)的最高等级项目经理资格证书,每年作为IPMA项目经理资格认证(国内称为IPMP认证)评估师帮助国家和企业选拔项目管理人才。她于2000年创办了瑞和安惠项目管理集团有限公司,目前已将其发展为集项目前期咨询、城市设计与规划、建筑设计、工业设计、景观设计、工程建设招标、中央投资项目招标、政府采购、进口机电设备国际招标、造价咨询、跟踪审计与全过程投资控制、工程监理、工程项目管理与投资代建、项目管理信息化与管理咨询、项目后评估、项目管理人才培训认证于一体的全过程工程咨询与项目管理企业集团,其服务的工程项目超1万个,总投资逾50000亿元人民币。该丛书的作者都是瑞和安惠具有丰富项目管理经验的集团董事会成员,各个专业和领域的优秀项目经理,以及参与的项目团队骨干。从该丛书的作者队伍我们可以想定该丛书的实践参考价值。毛泽东说过:“你要知道梨子的滋味,你就得变革梨子,亲口吃一吃。”这套丛书的价值是瑞和安惠的管理团队在他们亲身实践过的50000多亿元项目的经验和教训上总结出来的认知精华,能够为广大项目管理实践者提供有益参考。我国正在大规模开展PPP等项目,概念和框架、热情与理想的后续工作是实实在在的项目管理实践,伟大的中国梦是靠一个个实实在在的项目来变成现实的。在此背景下,更显得本套丛书的重要性和及时性。


  该丛书对项目管理理论研究人员也有极好的启迪。“知行合一”的前提条件是指导“行”的“知”需要来自实践而不是来自本本,“知行合一”的最大敌人是来自本本的教条主义。管理理论为什么会不管用?一个重要的原因在于一些管理理论研究人员根本就没有考虑他们的理论研究要被人们在实践中运用,理论研究并没有遵循从实践中来到实践中去的原则。由于绩效考核方式等方面的原因,一些管理理论研究人员的研究目的在于满足学术杂志编辑的需要,在于满足学术界评价人员的需要,在于满足学术研究人员作为参考文献的需要,而忽视了企业的实际需要。他们潜意识中存在的“老板们看不懂管理理论”、他们“对管理理论不感兴趣”等思想使他们产生了对企业家们又鄙视又心虚的充满矛盾的心理。我们需要有人研究一些“前瞻性的”“深奥的”管理理论,我们不应该苛求所有的管理理论都是浅显并能够直接应用的,然而,我们确实不需要那么多人都来做这些工作,更何况大多数人又做不出来!我们需要爱因斯坦,但是我们不需要太多的爱因斯坦,这样世界会乱套,而且不是普通人都能成为爱因斯坦的。太多永远不可能成为爱因斯坦的人煞有其事地想变成爱因斯坦,只会让人感到可笑。保时捷汽车固然尊贵无比,但是,保时捷博士(Dr. Porsche)对人类的真正贡献是他推出了大众汽车。


  中国的企业需要很多能够真正为其解决问题的“企业的企业管理学家”,需要大量能够进行“管理理论定制”的专家。他们是针对某些甚至某个企业进行理论研究的专家,他们与研究对象一同成长、相互依存。他们的理论研究成果不能放之四海而皆准,但能够把握某些或某个企业的规律,能够指导企业实践和促进企业成功。如果我们的管理研究人员能够克制着让自己成为“管理大师”的诱惑,去认真做好那些“下里巴人”的研究工作,就能成为被企业欢迎的理论家。在这样的理论研究人员面前,老板们是不会说“理论上如此但现实上行不通”这种话的。


  祝愿瑞和安惠项目管理集团以及更多的中国企业产生能够贡献本土项目管理理论的实践家,也祝愿中国项目管理理论研究界能出现更多了解企业、了解项目实践的、真正的项目管理理论家。


丁荣贵博士

山东大学管理学院教授、博士生导师

《项目管理评论》首席管理专家

国际项目管理协会“卓越项目管理奖”评审委员

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