专栏作者COLUMNIST

杜中的专栏

  杜中,河海大学水文水资源专业工学博士,一级注册建造师、注册造价师、PMP、经济师(金融)、高级水利工程师。2010年以来致力于水利工程的规划设计、招投标、工程建设、工程验收、后评价等全生命周期管理,参与建筑工程施工管理。2013年专注于水务PPP项目管理,参与交易结构设计、合同谈判、风险识别等。作为政府方代表,对水务项目的政府方风险识别、风险分担等具有丰富的实战经验。

提高PPP项目库入库数量与质量的建议

2017年01月15日

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  PPP项目库是县级以上各级政府用以公开发布PPP项目的平台。PPP项目库中项目信息实现了政府信息的公开、透明,也利于社会资本的充分竞争,提高PPP项目的实施效率。本文分析如何提高PPP项目库入库数量和质量,仅涉及《政府和社会资本合作模式操作指南》中的项目识别阶段的PPP项目。


项目库分类


  目前发改委和财政部分别建立各自的PPP项目库。


  发改投资[2016]2231号明确各级发展改革部门要会同有关行业主管部门,在投资项目在线审批监管平台(重大建设项目库)基础上建立PPP项目库。纳入年度实施计划的PPP项目,应编制PPP项目实施方案。


  财金〔2016〕92号明确各级财政部门应当建立本地区PPP项目开发目录,将经审核通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目纳入PPP项目开发目录管理。财金[2015]166号明确要求编制项目实施方案,通过物有所值评价、财政承受能力论证,并经本级政府审核同意的,列为执行项目。


  上述文件对比说明,项目通过可研批复,并决定采用PPP模式的,即可入库;但发改委要求先入年度实施计划PPP项目库,再做PPP实施方案;财政部要求通过可研批复的为储备项目,PPP项目实施方案、通过物有所值评价、财政承受能力论证三报告政府审核同意的,列为执行项目。


  因两库的政策性收益不同,实务界存在一个项目入两库的现状。


政府职责


  政府为提高PPP项目入库数量应做好两方面工作,一是筛选合格的项目入库,二是做好社会资本发起PPP项目的管理与服务工作。政府为提高PPP项目库质量,应做好实施方案、物有所值论证和财政承受能力评价的评审工作。


  增加政府发起


  《PPP示范项目案例选编》中10个案例全部为政府发起PPP项目,说明当前政府发起PPP项目仍是主要甚至唯一的发起源。政府发起PPP项目源主要有四个方面,一是区域国民经济五年规划中的重大项目,二是区域行业专项规划中的重大项目,三是国家专项项目,四是社会发展急需的应急项目。


  为提高政府行业部门发起PPP项目的积极性,需增加PPP实施方案编制的前期费用,明确前期费用标准、支付条件等。政府发起PPP项目类似于增加一个“筛子”,通过PPP模式评审则进入PPP项目库。同时政府也需要把PPP模式作为一种工具,类似于“杠杆”,去撬动更大的项目,吸引社会资本参与投资建设。


  制定管理办法


  政府的另一项工作是制定社会资本发起PPP项目的行业引导、操作流程、管理办法和补偿机制等。


  行业引导方面政府需定期编制并发布PPP项目行业平衡分析结果,确定优先实施行业、可容纳投资规模等,引导社会资本发起PPP项目的投资领域及投资限额。操作流程方面建立社会资本的申请渠道、申请环节、审批程序等,规范并界定社会资本发起PPP项目操作规范。补偿方面参考文献及市场经验,社会资本发起的PPP项目前期投入补偿措施有以下三类,一是在评标过程中给予技术项加分,以增加中标概率。二是在投标中,根据实际投标情况,发起企业对报价有二次修改权利。三是一旦未中标,中标企业支付已经在招标书中明确的前期费用。其中第二类情况是否存在违背公平竞争的问题值得商榷。但确保前期投入的补偿,是激励社会资本积极发起PPP的保证。


  提高方案质量


  政府方需要定期整理、发布物有所值论证与财政承受能力评价的基础数据和指导数据,方便PPP项目参与方查询、使用。


  PPP项目实施方案、物有所值论证和财政承受能力评价的报告编写,政府方既可以自身组织或聘请咨询单位编写,也可以创新机制,邀请潜在企业,以市场测试的方式完善PPP实施方案的编制。实施方案是其他两个方案的基础,实施方案的编制必须立足经批复的可研报告,参考设计图纸、施工组织设计、概算投资等满足深度设计要求。预测数据需要进行风险概率分析,提高数据准确性。


  方案评审是质量把关的关键环节,政府方需规范报告评审流程、修改流程、审定流程;需完善评审专家组成、评审意见表达,评分计算等,评审意见逐步提高定量评价比例,定性评价规范指标细节。

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社会资本


  社会资本发起PPP项目更能体现企业的优势、提高匹配性和实施效率,应逐步提高社会资本发起PPP项目的比例。社会资本最好是当地企业或在当地深耕多年的企业,企业有足够的项目经验,积累丰富的当地工程造价等数据,熟悉区域经济发展情况,了解当地基础设施和公共服务的短板与痛点,了解当地政府的项目操作模式及路径。


  整合产业补短板


  PPP模式的本质需要企业整合产业链,形成规划、设计、融资、采购、施工、运营一条龙的组织体系。企业在发起PPP过程中,必须实质或虚拟地集成相关企业,形成产业链优势,如施工企业需要向上游整合设计能力和融资能力,向下游整合运营能力,以使企业具有全生命周期思维,从全寿命周期角度去优化资源,提高项目效率。当前我国正处在PPP项目初期发展阶段,企业在发起PPP项目时,需要确定主攻领域,立足行业优势,积累经验,逐步拓展。


  掌握流程选模式


  社会资本发起PPP项目,需要根据发改委或财政部文件要求,掌握申请或报备流程。企业一般先编制项目建议书,报发改委核准或备案;再根据审批的建议书,编制可研报告及PPP实施方案初步报告,同时做好土地选址、土地规划、工程规划、环评报告等前置报告,报发改委核准或备案;最后编制PPP实施方案、物有所值论证及财政承受能力评价,并报发改委进行联合审查。


  社会资本发起PPP项目既可以从0到1利用自身优势挖掘PPP项目,也可从0.5到1在政府规划项目中深挖PPP项目,还可以从1到1收购国有资产进行改造提效,做TOT项目。


结语


  2017年将是我国PPP的规范年,更多、更合规的项目入库,是PPP项目规范实施的基础。上述措施希望能提高PPP项目入库数量和质量,促进社会资本充分竞争与发挥优势,实现PPP规范发展。

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