专栏作者COLUMNIST

连国栋的专栏

  连国栋, 国家发改委、财政部PPP双库专家,英国皇家工料测量师(RICS),注册造价师、注册咨询师,一级建造师,先后在大型央企及咨询机构工作。


  有深厚的造价和PPP工作经验,2014年以来,先后参与多项PPP项目的咨询工作,多项目被评为示范项目,参与太原地铁2号线等多项目的评审论证。


  先后发表了《拧紧PPP项目财政承受能力论证的“安全阀”》、《存量项目运作模式的选择》、《如何搭上存量项目PPP的这班车》、《如何防止PPP项目的泛化和异化》、《PPP条例之江湖小传》等文章,对PPP有较为深刻的理解。

如何建立PPP项目全生命周期物有所值评价、财政承受能力论证动态监控体系?有哪些具体的相关建议?

2020年08月10日

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  自2014年PPP推行以来,PPP模式在我国得到了大面积推广,无论是从PPP项目的数量还是PPP项目的投资额都得到了长足的进步,但自10号文以来,尤其是在2019年和2020年专项债规模扩张的背景下,有人说专项债与PPP是替代关系,专项债有明显的挤出效应,压缩和抑制了PPP的发展。但PPP一路走来,对于PPP模式自身存在的短板和出现的不足更需要进行深刻反思,我从议论和评价较多的物有所值和财政承受能力论证方面提一些存在的问题和改进建议。


一、目前物有所值和财政承受能力论证中存在的不足


1.物有所值评价沦为可通过评价,对项目科学决策帮助甚少


  从2015年出台167号文以来,不管是成功的PPP项目还是失败终止的PPP项目,有哪一个PPP项目的物有所值评价没有通过(无论是定性和定量),物有所值评价逐渐沦为鸡肋和可通过的论证,指标数据的随意性,折现率参数选取的随机性,参照项目选取的目的性,都使物有所值评价成为过场,没有对项目的科学决策起到帮助。


  2.物有所值论证数据不足,未建立全生命周期的参数库


  物有所值定量分析测算重要的一点是选择合适的参照项目,而且参照项目的建设运营成本相应的数据是客观实在,具备参考价值和可对比性,目前入库项目也很多,进入执行阶段、运营阶段的项目也不少,但并未建立类似的PPP项目建设、运营大数据库,导致进行PPP项目物有所值评价时,选择参照数据判若云泥,最终评价结果如何,也就心知肚明了。


  3.财政承受能力论证科学性有待提高,大量通过财承论证的项目融不到资


  自21号文以来,财政承受能力论证都执行一般公共预算支出10%的红线,但由于增长率设置仅仅按照前5年增长率的平均数设置,对于政府的债务水平,实际可支配财力等方面考虑严重不足,导致财政承受能力论证通过的PPP项目,实际上很多是难融资、难落地。


  4.全生命周期数据动态调整不足,导致财承信息更新不及时


  根据新的平台要求,对于财政承受能力论证报告在采购结束后,要重新对财政承受能力论证报告要进行测算,但项目在实际操作过程中,由于投资变化,甚至有的项目进行七十二变(包括实施内容都李代桃僵),导致实际的财政承受能力状况与入库的情况出现了非常大的变化,但如何能够及时将相关信息进行及时更新和调整,避免出现支付风险,尚缺乏相应的时点、节点要求和公布的渠道。


二、建立PPP项目全生命周期物有所值评价、财政承受能力论证监控体系的建议


1.依托财政部PPP信息平台,加强PPP项目的大数据积累


  目前财政部PPP信息平台,应该是世界上最大的PPP项目数据平台,要进一步加强平台数据管理,在保证项目数据保密的基础上,进一步挖掘数据资源,发挥平台大数据职能,为下一步做好物有所值评价和财政承受能力论证提供科学的数据支撑。


  2.进一步改善物有所值和财政承受能力论证的机制,提升评价论证的科学性


  在21号文和167号文过期后,结合新的《物有所值评价指引》和《财政承受能力论证指引》的修订,进一步探索物有所值和财政承受能力论证评价方法的科学性,数据的可靠性,结果的可用性,实实在在使物有所值能够对项目决策有辅助作用,财政承受能力论证既能防止政府的支付风险,也切实能够对项目融资有较大的助推作用。


  3.建立PPP项目全生命周期数据更新及数据的管理


  建立健全对PPP项目的全生命周期的数据的及时更新要求的体系制度和机制,对不按时更新数据的实施机构、社会资本方或其他单位,可借鉴失信管理等要求,要求整改或惩处,同时也要对数据进行分类管理,根据数据不同的密级,设置不同的管理和公布的层级,做到有收有放,既不能使数据形成孤岛,也不能使数据成为散沙,什么人都知道。


  4.建议形成PPP项目物有所值和财政承受能力全生命周期的动态调整机制


  物有所值和财政承受能力论证是动态的及时,要根据项目实施内容的调整,形成动态调整的工作机制,如按季度、按年投资如果与预测值超过阀值时,即需要启动财政承受能力论证调整的机制;如财政收入或支出变化与原预测值的变量超过规定限值时,即需要启动调整机制,使动态调整成为常态,成为固定的工作机制。


  5.对于PPP项目物有所值和财承动态调整的风险应提前予以分配和约定


  对于物有所值和财政承受能力动态调整导致的风险,政府和社会资本方应有合理的判断和分析,提前在PPP合同中进行约定,对风险进行分配或者是转移,避免因为动态调整影响项目实施,造成更大的损失和风险。

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