专栏作者COLUMNIST

李士宗的专栏

李士宗,高级审计师,美国伊利诺伊大学 芝加哥分校MBA,现任中国财政科学研究院PPP所所长助理,亚太财科咨询公司副总经理,协管中国财政学会PPP专委会秘书处工作。曾任中国宏泰产业市镇发展有限公司(6166.Hk)副总裁,国家发改委、财政部PPP专家库双库专家。早期在石家庄市物价局、工商局等部门工作,曾任正定县新安镇政府副镇长、石家庄市审计局党组成员 副局长、河北省财政厅监督检查局和PPP处 调研员、唐山市政府副秘书长和廊坊市政府副秘书长等职。写有《PPP项目成败的四个关键因素》《PPP项目成败的因素分析和工作建议》《逐条简评《PPP条例》(征求意见稿)、《栽好梧桐树,引来金凤凰》等文章,翻译(合译)《中英对照 PPP模式操作指南》。

“十月起,园区财政不再独立”—— 是伪命题!

2020年09月18日

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  第一,中国“园区”财政从来没有真正“独立”过,有的只是“相对”独立,类似于政府下属的部门或者单位。


  中国实行一级政府一级预算,从中央到地方总共设立五级预算,园区的预算不是一级政府预算,此次新修订的《预算法实施条例》第二条的内容(县级以上地方政府的派出机关根据本级政府授权进行预算管理活动,不作为一级预算,县级以上地方政府的派出机关根据本级政府授权进行预算管理活动,不作为一级预算,其收支纳入本级预算。)与1995年的实施条例基本一致,没有实质性修改,只是“进一步明确”了“其收支纳入本级预算”而已。即明确了“本级政府”财政部门对本级政府“派出机关”(含中央或地方政府认可的有关“园区”管委会)的财政预算的直接管辖权,这也是现实情况,实际上各级政府的派出机关的预算几十年来从来都不是政府五级预算中的一级预算,即便其设有财政局或财政所,大多只是一级预算单位而已,这方面预算法的规定也从来没有变化。本次修例之所以在第二条加入一句“其收支纳入本级预算”,应该是对目前一些地方政府和园区行政管理单位试图改变或者明确其预算管理体制和管理权限要求的一种正式回应。


  第二,什么情况下,园区财政可以“独立”?


  答案只有一个:撤销园区管委会,代之以新“政府”。依据出自预算法有关条款,如“国家实行一级政府一级预算,设立中央,省、自治区、直辖市,设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区,乡、民族乡、镇五级预算;地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准;各级预算由本级政府组织执行,具体工作由本级政府财政部门负责”等。因此,有“独立财政”要求的政府或管委会,需要按照行政区划调整工作程序,逐级申报到国务院,按照不同情况,由国务院或国务院委托省政府审批,经过批准的一级政府,则会具备该级政府的行政管辖范围及行政事务管辖权,拥有独立的一级预算。当然同时会有监督同级政府工作(包括预算工作)的人民代表大会及其常委会以及同级党委、政协等同步产生。我们通过想象行政区划调整涉及到的程序、利益及其工作的难度,便可推知撤销园区管委会、设立一级政府、实现所谓“财政独立”的可能性。


  第三,“十月一日起”,也即新预算法实施条例开始实施之日起,园区以及其它县级以上地方政府的派出机关依旧可以根据本级政府的授权进行预算管理活动。


如有个别地方在财政预算管理方面再有“越权”行事,则属违例,包括在签署区内PPP协议、计算财政承受能力、使用一般和专项政府债以及其它投融资等方面,得严格依照新条例执行。但大多数园区应该不存在此类违规行为,其财政预算管理活动照旧即可。总体上,新条例强调了政府派出机关的“收支纳入本级预算”,具体如何纳入,如何具体管理没有再做出特别具体细化的规定,因此,10月1日起新条例实施后,财政和预算管理体制与新条例不冲突的大多县级以上地方政府的“派出机关”(含园区管委会),继续根据本级政府授权进行预算管理活动即可;如果个别地方(尤其是实力强大的老牌经开区、高新区等管委会)行政机关设置比较齐全,甚至已经形成了一级政府的雏形,拥有辖区部分或者全部地方行政事务管辖权,财政预算管理“相对”独立,则需按照新条例的有关要求,把“其收支纳入本级(政府)预算”,依照预算法及其实施条例执行,具体事项及流程可报请所属政府,并“根据本级政府的授权”进行预算管理活动即可;具体地,在成为一级政府前,需按照或参照部门预算有关规定执行。其收入包括本级财政安排的预算拨款收入和其他收入,其预算支出为与部门预算收入相对应的支出,包括基本支出和项目支出。


  当然此次修例没有对“地方政府的派出机关”进行详细定义,没有对个别地方的行政公署或者已设党委、人大组织的园区(与当地政府交叉或合并等)做出例外解释。总体上,政府或上级财政部门认定的其它“派出机关”,一并应属本次修例的约束范围。


  第四,目前大多政府和“园区”融资,仍然主要依靠其背后的“政府信用”,主要借用其“融资平台公司”。


其主要来源依旧是规制类财政资金、政策性银行及非银行金融机构资金、商业银行及非银行金融机构资金等,专项债、PPP等依旧是流行手段之一,而且目前大多政府投融资平台公司债台高筑,可用于抵质押的东西已经寥寥无几,要想进一步扩大融资规模,除了深入挖潜,就是研究创新。本次修例用了相当大的篇幅对中央和地方政府性债务进行了规定,包括定义债务余额管理、限额管理、举借债务的规模和债务限额安排方案等,10月1日新条例实施后,园区(管委会)作为政府一级预算下属的预算单位,在融资方面可供选择的渠道仍然相当多,包括依靠本级和上级政府、依靠园区(管委会)自身、依靠园区(管委会)的政府性投融资平台公司和其它国有及国有控股企业,以及依靠园区内土地、资产等相关“资源”等进行“筹资和融资”。当然这些筹融资活动需要在依法依规或者至少在不违法违规的前提下进行。需要注意的是,自从2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和新《预算法》发布实施以来,国家对政府性债务包括隐性债务的管理基本没有放松,此次修例也没有对《预算法》中所述的除法定债务和担保外“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务,不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”等规定做出变化性解释,即便当前面临大疫和复杂的国际局势,我们仍然能够听到政府性债务的警钟长鸣。因此,此次修例后政府园区筹融资仍然需要在挖潜和创新融资手段的同时,保持必要的合规性。


  第五,“园区财政”不仅没有走到尽头,反而开始担当地方政府财政收入的主力。


  据报道2019年全国218家“国家”级(不含省、市、县级)“经开区”实现GDP约11万亿元,同比增长8.3%,增幅高于同期全国平均水平(6.1%)2.2个百分点;实现财政收入2.1万亿元,同比增长5.6%,增幅高于同期全国平均水平(3.8%)1.8个百分点,占全国财政收入的比重为10.9%;实现税收收入1.9万亿元,同比增长2.9%,增幅高于同期全国平均水平(1%)1.9个百分点,占全国税收收入的比重为11.7%;2019年国家“高新区”的GDP占全国GDP的12.3%、税收占全国的11.8%,已成为国家整体经济重要战略支撑和新的增长点。国家高新区在国家发展中的地位是“三个高地”:创新高地、产业高地和人才高地。当然,省级及以下级别的经开区、高新区、开发区、园区等一般也是当地GDP和财税收入的“排头兵”。而政府园区管委会则从来不是法定意义的“一级政府”,它一般拥有比政府更加灵活高效一些的管理机制,尤其是在招商引资和产业发展服务方面,并拥有一些相当专业的人才。现在市县地方本级区内财政收入主要依靠税收和土地出让,其中的税收部分已经越来越依靠园区内的企业贡献,园区企业缴纳的税收占其所属政府财政总收入的比例也越来越高,全国各地各类“园区”、“经开区”、“高新区”的GDP、财税收入已经成为或正在成为地方收入主力,So,园区财政“方兴未艾”!

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