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城市轨道交通PPP项目的风险识别及应对

2015年12月21日作者:张丹琳 宋金波来源:

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  随着我国城镇化进程不断加快,居民的出行需求也在逐渐增加,城市的交通拥堵问题日益加剧,完善我国的交通运输网络是当前亟需解决的民生问题之一。虽然我国轨道交通网络的规划也在逐年递增,但是与发达国家相比,我国的轨道交通网还远远不足,轨道交通项目的建设还有很大的空间。


  PPP(Public-Private-Partnership)模式在我国城市轨道交通领域已进行了实践探索,并已略见成效,例如北京地铁4号线和深圳地铁4号线等。但是,对于城市轨道交通这样的大型工程项目,项目投资大、周期长、收益回收慢,采用PPP模式又导致参与方众多、流程多,风险因素更加复杂,在实践过程中也有很多失败案例。因此,识别和应对影响城市轨道交通PPP项目的关键风险是项目成功的重要保证。


  建立科学的政企关系,实现PPP项目各参与方平等互惠、分担责任和风险,保证城市轨道交通PPP项目良性运作。


关键风险因素


  城市轨道交通PPP项目的关键风险主要包括政治与法律风险、经济风险、不可抗力风险、招标与融资风险、合作与信用风险、技术风险、运营风险、安全与环境风险等。


  政治与法律风险


  政治风险指的是因政府的行为而造成项目产生损失或失败的风险,包括在特许期内相关政策不稳定、由于某种政治原因对项目进行国有化或征用、政府部门办事效率低下、授权或许可的审批程序复杂冗长、支付不及时、政府官员贪污腐败等。政治风险可能影响项目选址、建设、运营、移交的全过程。


  此外,项目还可能存在法律完备性与变更方面的风险。PPP项目涉及的法律法规比较多,加之我国PPP项目还处在起步阶段,相应的法律法规还不健全,由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律法规很容易导致项目的合法性、合同协议的有效性、市场需求、产品或服务收费等发生变化,从而损害项目的正常建设和运营,甚至直接导致项目的中止和失败。


  经济风险


  经济风险是指由于通货膨胀、利率、汇率、外汇、税收等因素的变化给项目带来损失的风险。例如,宏观经济的变化引起货币贬值、工资和物价水平波动、建设运营成本增加等,从而使投资者无法按期收回预期投资。在项目运营过程中,利率的波动会直接或间接地影响项目收益,投资方如果将浮动利率作为融资依据,利率一旦上升,项目的成本就会跟着上升。如果以固定利率来融资,一旦利率下降,机会成本就会提高。汇率的波动也会对项目造成影响。


  不可抗力风险


  不可抗力风险指的是项目参与者在签订合同前无法采取有效措施进行防范,发生时又无法克服或回避的风险,包括自然、政治、社会等方面。不可抗力风险事件可概括为两类:一类是非意外事件,例如战争、内乱、核辐射、罢工、政府干预和没收等;另一类是可保险的意外事件,例如地震、洪水和火灾等。不可抗力风险事件一旦发生,往往会对项目造成致命的打击,项目公司无法控制这些风险,只能同政府签订一些补偿协议或者通过投保的方式将此类风险转移给保险公司。

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  招标与融资风险


  在项目招标时,可能会有竞争不充分的风险,由于招投标程序不合理、招标项目信息不充分、竞标者不足、竞标者的不规范行为等使得无法通过招标选择到有能力的竞标人。而且,由于城市轨道交通PPP项目的建设资金需求量巨大,为完成PPP项目的建设、运营和维护工作,项目公司成立后通常需要进行大量融资,而融资存在两方面的风险:一方面,如果无法获得项目建设所需要的资金,将导致项目建设无法顺利进行;另一方面,不合理的融资结构可能导致融资成本增加、资金到位不及时等问题。


  合作与信用风险


  合作风险是指由于合同参与方之间职权分配不合理、责任界定不清晰、风险分担不合理以及合同履行过程中随着项目环境变化可能发生的合同变更等使得参与方之间合作效率低下、遇到问题相互扯皮甚至难以维持合作关系。在合作中,也可能会出现政府对PPP项目的设计、工程建设、运营进行越权干预的问题。


  信用风险主要包括政府部门违约风险、私人部门违约风险及第三方违约风险,是指政府部门、私人部门或者其他参与方不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的损失。要衡量和评价信用风险承担,需要提供项目参与者的资金能力和技术、资信状况、以往的管理水平和表现等信息。


  技术风险


  技术风险是指由于项目技术方案不成熟、施工和设备质量无法满足预期要求而导致项目运营困难甚至失败的风险。


  技术风险主要存在于设计和建设施工两方面。在设计阶段,由于政府部门改变招标时已定的设计方案,会导致项目工期延长、设计费用增加等。而且,设计文件存在错误、表述不清、设计误差、不符合技术规范、勘察数据不详实、可行性研究工作量深度不够等因素也会导致项目的施工无法高效有序进行,或使项目建成后不能满足预定的功能。


  城市轨道交通PPP项目的施工难度往往较大,风险也就较高。一方面,由于意外事件或合同当事人双方都不必对其负责的第三者行动,造成工程建设中的设备、材料、建设中的建筑物、构筑物、承包方施工所用的工具和机械的灭失或损坏。另一方面,由于技术不可靠、施工和设备质量不过关等而引起问题。


  运营风险


  运营风险主要指运营过程中各项管理工作可能出现的风险,以及产品价格和供应量随着市场需求变化而产生变动所带来的风险,包括票价、客流量、服务质量、成本超支、动力及材料供应、设备维护等方面。


  票价风险指的是由于城市轨道交通定价不合理或者票价调整无弹性(不自由或不及时)导致项目的运营收入不如预期。客流量风险指的是运营的实际客流量与约定的预计客流量之间出现差异而产生的相关风险。项目的票价机制和服务水平是客流风险的重要影响因素。合理的票价和灵活多样的票价体系可以使项目收益增加。


  安全与环境风险


  安全风险是指由于安全管理制度存在缺陷、设计人员及监督人员行为不规范,以及施工人员无安全意识、违章操作机械等原因造成安全事故而给项目带来损失


  环境风险是指因为严格的环境保护立法而导致项目运营效率降低、生产成本增加,或者需要增加投资改善项目的运营,甚至无法继续运营项目的风险。在城市轨道交通项目的施工过程中,需要采取相应的环境保护措施,预防施工过程中的噪声污染、建筑垃圾的污染、水污染等。

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风险应对策略


  在推动基础设施市场化改革进程中,政府不应简单地简化审批手续,而是应当建立科学的政企关系,实现PPP项目各参与方平等互惠、分担责任和风险,推动项目财务的透明化,提高经营和管理的效率。为保证城市轨道交通PPP项目的成功,政府和私人部门在运作此类项目时,应从以下5个方面规避和应对风险。


  (1)政府应严格按照相关法律法规通过招投标、竞争性谈判等竞争方式进行特许权的授予和特许权协议的签订,从资质、经验、管理能力、报价、建设和运营方案设计等多方面综合优选特许商,依据自身资源和能力,以及相关法律法规,确保有能力履行对特许经营者做出的承诺,抓紧完善PPP模式立法,规范PPP模式实践。


  私人部门应对银行、保险公司、施工企业、供应商等利益各方进行全面深入的了解,准确预测市场需求,完善合同条款,确保合同的合法性、合规性、合理性。私人部门还可在合同中约定政策变更导致损失的补偿条款。


  (2)对于经济风险,政府和私人部门可以在特许经营协议中约定风险应对条款。例如,当通货膨胀率达到一定水平时,政府给予适当的补贴或允许票价进行相应的调整;采用固定利率和浮动利率相结合的方式规避利率风险;政府在特许经营协议中做出汇率保证,当汇率的变化超出约定幅度,双方分担汇率损失。


  (3)发挥政府和私人部门的积极能动性,做好项目的前期论证。对于拥有良好专业知识和经验丰富的政府和私人部门而言,应保持客观、公正的态度进行参数估计,预测城市轨道交通PPP项目客流量。而对于不具备上述能力的政府和私人部门,可以聘用第三方机构来进行客流量预测,增强轨道交通PPP项目客流量预测的准确性。通过专家访谈、咨询,针对关键的风险因素制定公平的分担机制与合理的应对措施。


  (4)明确工程技术和施工、项目运营等方面的时间、成本、质量要求,在特许权协议中约定发车时间和间隔、人员配置、车辆和轨道维修等运营方案的具体要求,风水电系统、防火系统、检售票系统、信号系统、环境和设备监控系统等机电设备系统的关键设备型号和技术标准,施工进度安排等关键条款和相应的风险分担条款。在协议中约定项目建设和运营变更的通知、答复、确认、批准、实施等流程和期限,工程变更引起的工期延误和费用处理原则,还要约定初始票价制定、后期调价以及政府补偿的具体依据和方式。


  私人部门应当制定有效的票价策略,进行完善的站点设计,提高轨道交通运营服务质量,增加客流量。对于市场需求预测不准确引起的客流量风险,分担主体应以私人部门为主、政府为辅。同时,考虑到轨道交通市场需求的变化难以预测且运营周期长、发生变化的可能性大等情况,政府和私人部门可适当约定损失补偿或收益分配方案,并且应在特许权协议中协商确定具体范围和额度。


  (5)建立科学的补贴模式、清晰的政府监管标准和规则。科学的补贴模式不仅要兼顾项目收益风险,还要兼顾政府或有负债问题,同时还要兼顾对私人部门的激励与约束。建议采取“总额控制、分项考核、超亏不补、减亏分成”的亏损补贴模式。


  城市轨道交通PPP项目的风险是政府和私人部门关注的重要内容,对项目运作的成败有着重要影响。双方应加强对项目的前期论证,充分考虑社会公众的利益,从长远的眼光识别风险并采取应对措施,保证项目的顺利实施。


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