基础设施投资建设运营法律风险防控—水利项目投资建设法律风险防控 [ 第二节 水利项目法律风险分析 ]

2021年11月11日作者:曹珊律师团队曹珊律师团队

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  二、水利项目立项的注意事项


  水利项目的立项,涉及项目正式开工建设前的与项目管理相关的审批手续和证照文件,因此除按照审批、核准和备案管理方式分别完成项目立项所需工作外,《企业投资项目核准和备案管理办法》第十五条规定:“企业投资建设固定资产投资项目,应当遵守国家法律法规,符合国民经济和社会发展总体规划、专项规划、区域规划、产业政策、市场准入标准、资源开发、能耗与环境管理等要求,依法履行项目核准或者备案及其他相关手续,并依法办理城乡规划、土地(海域)使用、环境保护、能源资源利用、安全生产等相关手续,如实提供相关材料,报告相关信息。”还需按照法律、行政法规规定办理其他相关手续,即水利项目开工建设前的其他审批手续,除其他基础设施项目也涵盖的立项内容外,基于水利项目所处行业、投资规模等因素的差异,水利项目在开工建设前的其他审批手续与其他基础设施项目不尽相同,下面针对性的列举部分实践中相对常见的水利项目立项审批手续的内容。


  1建设项目用地预审与选址意见书


  建设项目用地预审与选址意见书,是按照《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》(自然资规[2019]2号)的要求,将原有的建设项目选址意见书和建设项目用地预审合并,由自然资源主管部门统一核发的证照文件。《关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》(国土资规[2016]1号)规定:“水利水电项目在审批(核准)前,要按照《建设项目用地预审管理办法》的规定办理用地预审手续,未取得用地预审手续的,不得通过项目审批(核准)。”因此水利项目也不例外,需要按照规定办理用地预审手续。水利水电枢纽工程建设区、水库淹没区用地原则上应一同报批,但对于施工工期较长的水利水电项目,可根据建设工期分别按单独选址建设项目用地报批。


  由建设用地单位向用地所在市、县人民政府国土资源主管部门提出用地申请,移民迁建用地原则上应安排在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内,按城市(村庄、集镇)建设用地报批。专项设施复(改)建用地,要根据项目规划选址和土地利用总体规划,确定按单独选址建设项目或纳入城镇建设用地报批。民迁建和专项设施复(改)建用地由市、县移民主管部门或具体用地单位按移民安置规划及移民安置年度计划,向用地所在市、县人民政府国土资源主管部门提出用地申请。需报国务院批准的水利水电工程用地,涉及多个省份或在省域内涉及多个市、县的,由有关省(区、市)组织各市、县国土资源主管部门分别准备报批材料,省级国土资源主管部门汇总后,以省(区、市)为单位报批。


  但对于水利线型工程(包括河道整治、堤防,引、调、排、灌工程等水利设施)用地,可以地(市)为单位分段报批。对于国家重点水利水电工程,在通过国土资源部用地预审、国务院及国务院有关部门已批准(核准)项目、水利工程初步设计已经批复或初步设计审批单位出具先行建设任务认定意见后, 属于工程建设范围内的道路、桥梁、生活营区等施工前期准备工程和控制工期的单体工程,以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程,可申请办理先行用地。考虑到水利水电工程建设的特殊需要,在项目已通过用地预审、但尚未正式审批(核准)前,工程论证设计和前期工作必需的道路、桥梁、生活营区等建设,属于永久性建设用地的,在项目审批(核准)部门出具项目立项(或同意开展前期工作)的认定意见,且水利项目在初步设计审批单位、水电项目在行业主管部门出具先行建设任务认定意见的前提下,也可申请办理先行用地。


  2.建设项目环境影响评价审批


  环境影响评价,是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。建设单位可以自行或委托技术单位开展环境影响评价,编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表,建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容:(1)建设项目概况;(2)建设项目周围环境现状;(3)建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估;(4)建设项目环境保护措施及其技术、经济论证;(5)建设项目对环境影响的经济损益分析;(6)对建设项目实施环境监测的建议;(7)环境影响评价的结论。建设项目的环境影响评价文件经批准后,建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的,建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年项目未开工建设的,其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核;原审批部门应当自收到建设项目环境影响评价文件之日起十日内,将审核意见书面通知建设单位。建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的,建设单位不得开工建设。


  3.重大项目社会稳定风险评估报告及审核意见


  建设单位在组织开展重大项目前期工作时,应当对社会稳定风险进行调查分析,征询相关群众意见,查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度,提出防范和化解风险的方案措施,提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立篇章,主要适用于审批和核准管理方式的基础设施项目。


  重大项目社会稳定风险评估,由建设单位在组织开展项目前期工作时,自行或委托对社会稳定风险进行调查分析,做出的社会稳定风险分析开展评估论证,根据实际情况可以采取公示、问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会等多种方式听取各方面意见,分析判断并确定风险等级,提出社会稳定风险评估报告。评估报告的主要内容为项目建设实施的合法性、合理性、可行性、可控性,可能引发的社会稳定风险,各方面意见及其采纳情况,风险评估结论和对策建议,风险防范和化解措施以及应急处置预案等内容。


  4.移民安置规划审批


  对于涉及移民安置的大中型水利水电工程,根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例(2017修订)》的规定,由建设单位或项目主管部门根据经批准的移民安置规划大纲编制移民安置规划。移民安置规划应当对农村移民安置、城(集)镇迁建、工矿企业迁建、专项设施迁建或者复建、防护工程建设、水库水域开发利用、水库移民后期扶持措施、征地补偿和移民安置资金概(估)算等作出安排。编制移民安置规划应当广泛听取移民和移民安置区居民的意见;必要时,应当采取听证的方式。办理移民安置审批,建设单位应提交以下材料:(1)移民安置规划审核申请函;(2)移民安置规划报告及附件;(3)移民安置规划大纲批复文件。经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据,应当严格执行,不得随意调整或者修改;确需调整或者修改的,应当依照规定重新报批。未编制移民安置规划或者移民安置规划未经审核的大中型水利水电工程建设项目,有关部门不得批准或者核准其建设,不得为其办理用地等有关手续。


  5.洪水影响评价审批


  洪水影响评价评价审批,按照基础设施项目类型和功能的差异,可划分为:(1)在江河湖泊上新建、扩建以及改建并调整原有功能的水工程的洪水影响评价评价;(2)建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、蓝线、取水、排水等工程设施的洪水影响评价;(3)在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目的洪水影响评价;(4)在国家基本水文监测站上下建设影响水文监测的工程的洪水影响评价。


  不同类型基础设施的洪水影响评价,要求建设单位编写和提报不同类型的资料,一是在江河湖泊上新建、扩建以及改建并调整原有功能的水工程的洪水影响评价评价,要求建设单位提交:(1)水工程建设规划同意书申请表;(2)拟报批水工程的(预)可行性研究报告(项目申请报告、备案材料);(3)与第三者利害关系的相关说明;(4)水工程建设规划同意书论证报告。


  二是建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、蓝线、取水、排水等工程设施的洪水影响评价,要求建设单位提交:(1)河道管理范围内建设项目工程建设方案审批申请书;(2)项目建设依据(项目建议书等批复文件、项目列入相关规划文件或相关产业政策文件);(3)建设项目所涉及河道与防洪部分的初步方案;(4)占用河道管理范围内土地情况及该建设项目防御洪涝的设防标准与措施;(5)说明建设项目对河势变化、堤防安全、河道行洪、河水水质的影响以及拟采取的补救措施;(6)重大建设项目的防洪评价报告。


  三是在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目的洪水影响评价,要求建设单位提交:(1)非防洪建设项目洪水影响评价报告审批申请表;(2)洪水影响评价报告;(3)建设项目可行性研究报告或初步设计报告(项目申请报告、备案材料);(4)与第三者达成的协议或有关文件。四是在国家基本水文测站上下建设影响水文监测的工程的洪水影响评价,要求建设单位提交:(1)国家基本水文测站上下游建设影响水文监测工程的审批申请书;(2)建设工程对水文监测影响程度的分析评价报告;(3)项目实施进度计划。


  6.航道通航条件影响评价审核


  航道通航条件影响评价审核,是指在新建、改建、扩建与航道有关的工程前,建设单位根据国家有关规定和技术标准规范,论证评价工程对航道通航条件的影响并提出减小或者消除影响的对策措施,由有审核权的交通运输主管部门或者航道管理机构进行审核。根据《航道法(2016修正)》和《航道通航条件影响评价审核管理办法(2019修正)》的规定,除临河、临湖的中小河流治理工程,不通航河流上建设的水工程,以及现有水工程的水毁修复、除险加固、不涉及通航建筑物和不改变航道原通航条件的更新改造等不影响航道通航条件的工程外。


  应当进行航道通航条件影响评价审核的工程包括:(1)跨越、穿越航道的桥梁、隧道、管道、渡槽、缆线等建筑物、构筑物;(2)通航河流上的永久性拦河闸坝;(3)航道保护范围内的临河、临湖、临海建筑物、构筑物,包括码头、取(排)水口、栈桥、护岸、船台、滑道、船坞、圈围工程等。


  建设与航道有关的工程,建设单位应当在可行性研究阶段,自行或委托具有相应经验、技术条件和能力的机构编制航道通航条件影响评价报告,报告应包括下列内容:(1)建设项目概况,包括项目名称、地点、规模、建设单位等;(2)建设项目所在河段、湖区、海域的通航环境,包括自然条件、水上水下有关设施、航道及通航安全状况等;(3)建设项目的选址评价;(4)建设项目与通航有关的技术参数和技术要求的分析论证;(5)建设项目对航道条件、通航安全、港口及航运发展的影响分析;(6)减小或者消除对航道通航条件影响的措施;(7)航道条件与通航安全的保障措施;(8)征求各有关方面意见的情况及处理情况。


  建设单位申请航道通航条件影响评价审核时,应当提交以下材料:(1)审核申请书;(2)航道通航条件影响评价报告;(3)项目的规划或者其他建设依据;(4)涉及规划调整或者拆迁等措施的应当提供规划调整或者拆迁已取得同意或者已达成一致的承诺函、协议等材料。审核部门出具审核意见后,建设单位、项目名称和涉及航道、通航的事项发生变化的,建设单位应当向原审核部门申请办理变更手续。


  建设单位取得审核意见后,未在审核意见签发之日起三年内开工建设的,或者建设项目开工建设前因重大自然灾害、极端水文条件等引起航道通航条件发生重大变化的,建设单位应当重新申请办理审核手续。当然,除上述针对性列举的水利项目可能涉及的立项文件外,水利项目项目也应按照相关法律、行政法规的要求,办理项目从立项到开工建设前所需的其他手续,如项目用地、规划及项目施工所需的审批手续。

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