城市更新进行时——《上海市城市更新条例》重点解读

2021年11月19日作者:陈然曹珊律师团队

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  《上海市城市更新条例》已由上海市第十五届人民代表大会常务委员会第三十四次会议于2021年8月25日通过,自2021年9月1日起施行。“十四五”规划和2035年远景目标规划纲要提出,加快转变城市发展方式,统筹城市规划建设管理,实施城市更新行动,推动城市空间结构优化和品质提升,各地方省市的“十四五”规划纲要中也明确提出了要实施城市更新行动。为保障城市更新行动依法合规地高质量推动,上海市继深圳市之后正式以地方性法规为推进城市更新行动保驾护航。下文拟对《上海市城市更新条例》的要点进行解读,明晰上海市构建起的城市更新制度体系。


  “城市更新”内涵的扩大化


  原《上海市城市更新实施办法》第二条(定义和适用范围)中规定:“本办法所称城市更新,主要是指对本市建成区城市空间形态和功能进行可持续改善的建设活动……本办法适用于本市建成区中按照市政府规定程序认定的城市更新地区。已经市政府认定的旧区改造、工业用地转型、城中村改造的地区,按照相关规定执行。”通过不同政策指导相关工作的具体实施,将城市更新与旧区改造、工业用地转型、城中村改造进行区分,《上海市城市更新实施办法》中实际上采纳了狭义城市更新的概念。


  《上海市城市更新条例》(以下简称“《条例》”)第二条中则规定:“本条例所称城市更新,是指在本市建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动,具体包括:(一)加强基础设施和公共设施建设,提高超大城市服务水平;(二)优化区域功能布局,塑造城市空间新格局;(三)提升整体居住品质,改善城市人居环境;(四)加强历史文化保护,塑造城市特色风貌;(五)市人民政府认定的其他城市更新活动。”《条例》中并未再对旧区改造、工业用地转型、城中村改造等内容进行区分,并且在第五条中明确了住建部门负责按照职责推进旧区改造、旧住房更新、城中村改造等城市更新相关工作,这说明《条例》采纳了广义上的城市更新内涵,将属于城市有机更新的工作都纳入到城市更新的范畴,由本《条例》统一规制。根据《条例》的规定,上海市城市更新工作应当包含旧区改造、旧住房更新、城中村改造、市政基础设施和公共设施更新、产业转型升级、商业商办设施更新、历史建筑保等工作。当然,若国家或地方对于旧房改造、城中村改造等工作另外作出规定的,改造工作中仍然应当同时执行相关规定。


  城市更新类型—“留改拆并举,以保留保护为主”


  《条例》第三条规定:“本市城市更新,坚持“留改拆”并举、以保留保护为主,遵循规划引领、统筹推进,政府推动、市场运作,数字赋能、绿色低碳,民生优先、共建共享的原则。”上海市人民政府在《上海市住房发展“十二五”规划》中提出:“加大旧住房综合改造力度”,坚持“拆、改、留、修”并举的原则,征收拆迁与改造、保留、修缮相结合。“十二五”规划期间推进中心城区二级旧里以下房屋改造,中心城区改造二级旧里以下房屋320万平方米,受益居民约13.6万户,积极推进旧住房修缮改造,全市完成成套改造、平改坡综合改造、高(多)层综合整治等各类旧住房改造5500万平方米,受益家庭超过100万户。[1] 在“十二五”规划中明确了拆迁是旧房改造的首要模式,大拆大建也是过去房地产市场发展的主要模式,通过大拆大建快速实现了城市产业布局、城市面貌更新等目的。进入住房发展“十三五”规划阶段后,上海市“大拆大建”的“城市更新1.0模式”也基本进入尾声。《上海市住房发展“十三五”规划》中则转变发展思路,明确提出按照“留、改、拆并举,以保留保护为主”的原则,有序推进旧区改造和旧住房修缮改造。[2] 2021年8月30日,住建部发布《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(建科〔2021〕63号),要求城市更新行动中严格控制大规模拆除、大规模增建、大规模搬迁,同时应当坚持应留尽留,保留利用既有建筑和老城格局。《条例》此次不仅延续了“十三五”规划中对旧区改造和旧房改造的基本原则,并且将该原则适用范围扩大至城市更新行动中,与建科〔2021〕63号文中提出的指导意见不谋而合,标志着上海市将进入推动城市高质量发展的“城市更新2.0模式”。


  城市更新管理机制


  《条例》设置的城市更新管理机制可以概括为五个要点:


  1、市政府统筹主管全市城市更新工作:


  《条例》第四条中规定由市级人民政府领导上海市城市更新工作,市级政府建立起城市更新协调推进机制,负责统筹、协调全市的城市更新工作,并研究和审计城市更新相关的重大事项,并且市级人民政府在住建部下设办公室,负责日常工作的开展。


  2、四部门分工负责城市更新中的具体工作:


  《条例》第五条中明确规定主要负责城市更新具体工作的政府部门以及各部门的职责分工:规划资源部门 负责组织编制城市更新指引,按照职责推进产业、商业商办、市政基础设施和公共服务设施等城市更新相关工作,并承担城市更新有关规划、土地管理职责。


  住建部门 推进旧区改造、旧住房更新、“城中村”改造等城市更新相关工作,并承担城市更新项目的建设管理职责。


  经济信息化部门根据本市产业发展规划,协调、指导重点产业发展区域的城市更新相关工作。


  商务部门根据本市商业发展规划,协调、指导重点商业商办设施的城市更新相关工作。


  3、区级政府负责具体推进本辖区内的城市更新工作:


  市级政府及各部门负责统筹管理全市的城市更新工作,区级政府则负责具体推进本辖区内的城市更新。区级人民政府(含特定地区管理委员会)负责组织、协调和管理辖区内城市更新工作,街道办事处和镇人民政府配合做好相关工作。


  4、设立城市更新中心


  《条例》第七条规定:“本市设立城市更新中心,按照规定职责,参与相关规划编制、政策制定、旧区改造、旧住房更新、产业转型以及承担市、区人民政府确定的其他城市更新相关工作。”


  根据《条例》的该规定,市级人民政府另外还将下设城市更新中心,根据赋予的职责参与城市更新中的各项相关工作。本条例中的城市更新中心与广州市、深圳市成立的城市更新部门职权有明显的区别。《深圳经济特区城市更新条例》第5条规定:“市城市更新部门是城市更新工作的主管部门,负责组织、协调、指导、监督全市城市更新工作,拟订城市更新政策,组织编制全市城市更新专项规划、年度计划,制定相关规范和标准。”《广州市城市更新办法》第11条规定:“市城市更新部门是城市更新工作的主管部门,负责全市低效存量建设用地的盘活利用和城市危破旧房的更新盘活,统筹协调全市城市更新工作。负责拟订城市更新政策,拟定城市更新规划,组织编制城市更新项目计划和资金安排使用计划;指导和组织编制城市更新片区策划方案,审核城市更新项目实施方案;多渠道筹集资金,运用征收和协商收购等多种方式,组织城市更新范围内的土地整合归宗,土地整备,推进成片连片更新改造;统筹城市更新政府安置房的管理和复建安置资金监管,加强城市更新项目实施监督和考评。”按照深圳市及广州市的规定,市政府成立城市更新部门作为城市更新工作的主管部门,由该部门直接负责全市的城市更新工作,包括了城市更新规划的编制、政策的制定、对城市更新项目方案的审批、对项目实施的监督等职能。很明显,深圳市及广州市将城市更新中的相关工作整合至市城市更新部门,由城市更新部门统一负责,与其他市级政府部门并不存在职权上的交叉。


  而本条例中既已明确市级人民政府各部门各司其职推进城市更新工作,由市人民政府统筹各项工作,再设置城市更新中心负责参与规划编制、政策制定、旧区改造、旧住房更新、产业转型等工作,是否会造成市级政府部门之间职权上的冲突?对于这一问题在对《条例(征求意见稿)》提出修改建议时,笔者也曾提出过疑虑和建议。《条例》的正式稿中仍保留了城市更新中心这一机构,未来城市更新中心将履行何种职责、与市级政府四部门如何协调分工,有待于《条例》在具体实施中予以明确。


  5、设立城市更新专家委员会


  《条例》第八条中设置城市更新专家委员会,负责开展城市更新有关活动的评审、论证等工作,并为市、区人民政府的城市更新决策提供咨询意见,保障政府决策的科学性。

  

  确定上海市城市更新体制


  1、城市更新体制


  《条例》确立了“城市更新指引→更新行动计划→区域/项目更新方案”三个层级的城市更新体制。


  【城市更新指引】城市更新指引是上海市全市城市更新工作的统筹规划和安排,用于指导城市更新工作的开展。城市更新指引应当明确城市更新的指导思想、总体目标、重点任务、实施策略、保障措施等内容,并体现区域更新和零星更新的特点和需求。《条例》要求城市更新指引应当定期更新,不过《条例》中并未明确规定城市更新指引的更新周期。如何确定城市更新指引的更新周期,在保障整体更新规划延续性的同时能够适应经济社会发展需求,也是在后续推动城市更新工作时需要明确的问题。编制主体市规划资源部门会同市发展改革、住房城乡建设管理、房屋管理、经济信息化、商务等部门编制;


  审定主体市人民政府


  征求意见编制过程中应当听取专家委员会和社会公众的意见。


  【更新行动计划】区人民政府根据城市更新指引,结合本辖区实际情况和开展的城市体检评估报告意见建议,对于本辖区内确实需要实施区域更新的,应当编制更新行动计划。更新行动计划是区一级人民政府落实区域更新工作的指引性文件,更新行动计划应当明确区域范围、目标定位、更新内容、统筹主体要求、时序安排、政策措施等。编制主体区人民政府、市人民政府指定的部门或者机构(更新区域跨区的情形);


  审定主体市人民政府


  征求意见(1)物业权利人、其他单位、个人可以向区人民政府提出更新建议;(2)编制过程中应当通过座谈会、论证会或其他方式听取相关单位和个人意见;(3)审定后的更新行动计划应当向社会公布。


  【区域/项目更新方案】区域更新方案主要包括规划实施方案、项目组合开发、土地供应方案、资金统筹以及市政基础设施、公共服务设施建设、管理、运营要求等内容。对于零星更新项目物业权利人有更新意愿的,也应当编制项目更新方案,项目更新方案主要包括规划实施方案和市政基础设施、公共服务设施建设、管理、运营要求等内容。区域/项目更新方案是指导具体城市更新项目实施的文件。编制主体更新统筹主体/零星更新项目的物业权利人


  审定主体区人民政府或市规划资源部门(具体分工由市人民政府另行规定)


  征求意见(1)编制前更新统筹主体应当开展区域更新意愿征询;(2)编制过程中更新统筹主体应当与区域范围内相关物业权利人进行充分协商;征询市、区相关部门以及专家委员会、利害关系人的意见。


  2、引入更新统筹主体


  《条例》第十九条中明确了更新区域中的城市更新活动由更新统筹主体开展;物业权利人实施的,应当在更新统筹主体的统筹组织下进行。根据《条例》的规定,更新统筹主体将在上海市城市更新工作中发挥举足轻重的作用。


  【更新统筹主体的工作目标】推动达成区域更新意愿、整合市场资源、编制区域更新方案以及统筹、推进更新项目的实施。


  【更新统筹主体的具体工作】(1)开展区域现状调查;(2)进行区域更新意愿征询;(3)进行市场资源整合;(4)编制区域更新方案;(5)组织开展产权归集、土地前期准备工作,配合完成规划优化和更新项目土地供应工作。


  【更新统筹主体的权利】《条例》第二十一条中规定,市、区人民政府根据区域情况和更新需要,可以赋予更新统筹主体参与规划编制、实施土地前期准备、配合土地供应、统筹整体利益等职能。《条例》中对更新统筹主体的赋权实质上来说将更新统筹主体的地位确定为更新区域土地一级开发的平台,并且由于本《条例》的法律位阶属于地方性法规,未来实施城市更新工作也将突破《土地管理办法》中对于实施土地储备工作的主体限制。


  【更新统筹主体的遴选机制】《条例(征求意见稿)》第二十条仅明确应当建立更新统筹主体遴选机制,市、区人民政府应当按照公开、公平、公正的原则组织遴选,《条例》正式稿中新增了由市人民政府另行制定更新统筹主体遴选机制的规定,确保通过公平公开公正的方式选择更新统筹主体。对于历史风貌保护、产业园区转型升级、市政基础设施整体提升等情形的,市、区人民政府也可以指定更新统筹主体;浦东新区原成片出让区域等建成区更新的,浦东新区人民政府可以制定更新统筹主体。


  创新用地保障机制


  《条例》第四十一条专门对城市更新的用地保障政策作出规定:


  1、《条例》为城市更新中的协议出让保留了空间。第四十一条规定,没有条件不能采取招拍挂方式出让的,经市人民政府同意的,可以采取协议出让的方式供应土地。由于《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中明确了招拍挂是土地使用权出让的基本方式,协议出让属于例外情况,有比较严格的适用条件,《条例》是否能够突破《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的限制性条件存在不确定性。


  2、允许物业权利人通过协议方式统一归集土地使用权,将房地产权益一并转让给市场主体,由市场主体一并办理存量补地价和相关不动产登记手续。值得注意的是第四十一条中出现了“市场主体”的概念,市场主体与更新统筹主体、更新项目建设单位之间是何种关系,尚不确定,有待《条例》实施后进一步明确。


  3、涉及旧区改造、历史风貌保护和重点产业区域调整转型等情形的,可以通过组合方式供应土地。


  4、拆除重建和改建、扩建方式实施的,可以按照相应土地用途和利用情况,依法重新设定土地使用期限。


  5、零星土地的开发,《条例》允许不具备独立开发条件的零星土地,可以通过扩大用地方式予以整体利用。


  6、明确土地评估,涉及补缴土地出让金的,在土地价格市场评估时,应当综合考虑土地取得成本、公共要素贡献等因素,确定土地出让金。


  7、针对公房承租人拒不配合拆除重建、成套改造的,《条例》中首先要求公房承租人与产权单位的签约比例达到百分之九十五以上的,协议方可生效。若公房承租人拒不配合拆除重建、成套改造的,公房产权单位可以向区人民政府申请调解;调解不成的,区人民政府可以依法作出决定。公房承租人对决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在决定规定的期限内又不配合的,由作出决定的区人民政府依法申请人民法院强制执行。


  8、涉及到历史风貌或历史建筑保护的,可以进行异地补偿或容积率奖励。对于城市更新因历史风貌保护需要,建筑容积率受到限制的,可以按照规划实行异地补偿;城市更新项目实施过程中新增不可移动文物、优秀历史建筑以及需要保留的历史建筑的,可以给予容积率奖励。


  实施多种保障措施


  1、政策支持:市、区人民政府及其有关部门应当完善城市更新政策措施,深化制度创新,加大资源统筹力度,支持和保障城市更新。


  2、资金支持:市、区人民政府应当安排资金,对旧区改造、旧住房更新、“城中村”改造以及涉及公共利益的其他城市更新项目予以支持。鼓励通过发行地方政府债券的方式,筹集改造资金。


  3、金融支持:鼓励金融机构依法开展多样化金融产品和服务创新,满足城市更新融资需求。


  4、税收支持:城市更新项目,依法享受行政事业性收费减免和税收优惠政策。


  5、标准和规范支持:因历史风貌保护、旧住房更新、重点产业转型升级需要,有关建筑间距、退让、密度、面宽、绿地率、交通、市政配套等无法达到标准和规范的,有关部门应当按照环境改善和整体功能提升的原则,制定适合城市更新的标准和规范。


  6、指标支持:更新区域内项目的用地性质、容积率、建筑高度等指标,在保障公共利益、符合更新目标的前提下,可以按照规划予以优化。零星更新项目可以按照规定,采取转变用地性质、按比例增加经营性物业建筑量、提高建筑高度等鼓励措施。旧住房更新可以按照规划增加建筑量。


  设浦东新区专章


  《条例》第六章中专设浦东新区城市更新特别规定一章,赋予浦东新区在城市更新机制、模式、管理等方面率先进行创新探索的权利,并要求浦东新区探索分层设立建设用地使用权。并且,在选择更新统筹主体时《条例》赋予了浦东新区政府更大的自主权。


《上海市城市更新条例》借鉴了部分广东城市的成功经验,在结合本市独特的城市特色、历史文化背景和城市发展现状的基础上,针对上海市城镇化进程中的困境而制定的。城市更新工作具有非常强的地方特色,一城经验难以全国通用,因而地方立法在城市更新中占据了重要作用。《上海市城市更新条例》蕴含着浓郁的城市历史文化底蕴,将为上海市依法合规推进城市更新工作提供强大的立法保障!

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