如何拓宽PPP项目收益来源​?​有哪些相关建议?

2021年11月21日作者:曹珊曹珊律师团队

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  针对PPP项目收益来源的拓宽,可以从以下三个维度展开,一是优化项目收益结构,重点从项目收入源头上解决项目收益不足、拓宽项目收益渠道,即通常所说的"开源"。二是做好项目成本管控,重点关注在项目实施和运营过程中的成本控制,也即通常所说的"节流"。三是稳定项目基础收入,在进行"开源"和"节流"的过程中,仍不应忘记确保项目基础收入的稳定性,即"稳收入"。


  建议∶


  首先,优化项目收益结构。优化收益结构聚焦的是解决项目收益来源单一的问题,很多 PPP项目在开展过程中并没有很好地结合自身的项目特点,寻求项目收入结构的多元化。无论是在早期的论证环节还是后期的实施环节,发起者、参与者均没有投入较大的精力在这一领域,更多是关注政府补贴与使用者付费的稳定性。对此,在项目论证阶段发起者可以采取增加项目资源补偿的方式,如参考港铁PPP项目将轨道交通和地产商业进行有机结合。在项目实施阶段发起者可以通过授权参与者提供项目配套服务,比如在医疗、教育、养老服务类PPP项目中允许开展餐饮、物业、绿化等配套服务。同样,参与者(社会资本)也可在项目实施阶段通过开发项目副产品的方法拓宽收益来源,如最典型的广告出租、项目冠名权出租等(多出现在大型公共基础设施,如轨道交通、体育场馆等)。


  其次,做好项目成本控制。项目成本控制虽然不会带来项目收益来源的直接拓宽,但如果能通过成本控制实现项目建设成本的减少以及后续运营成本的降低,也变相提高了项目收益。从减少项目建设成本角度来说,可以通过先进的发包模式(如EPC)和专业的过程监管(聘请专业第三方建设项目全过程咨询单位)做好项目成本管理。从减少项目运营成本角度来说,集中关注管理水平和技术革新,一方面提升项目自身的管理水平,引入高水平管理团队和人才,提高管理效率与质量;另一方面积极开展技术革新,如在轨道交通领域稳步推广无票化进站,提高出入站效率,减少运营成本。


  最后,稳定项目基础收入。"开源"和"节流"固然重要,但确保项目收入的稳定既是"开源"的前提,也是"节流"的基础。就如何确保项目基础收入的稳定性而言,主要也涵盖两个方面,一方面可以通过设置合理的保底量,提高项目收入的稳定性,这常见于污水、垃圾、收费高速公路等项目中通过设置保底量来确保项目收入的稳定;另一方面,亦可以尝试通过不同项目的捆绑,来实现整体项目营收平衡,既解决了一些收益低的项目难以吸引社会资本方进入的困境,也能够确保项目在整体收益上的一个稳定性,这种做法多见于综合开发类PPP项目中。总体来说,在讨论拓宽PPP项目收入来源时,不应仅关注于"开源"层面,"节流"和"稳收入"一样重要。尤其是PPP项目本身自带较强的公益属性,一味追求'开源"反而可能会引起自身公益属性的降低,最终满足了社会资本的"逐利"却丧失了服务公众的"本心"。

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