如何引导社会资本完成从财政依赖到自主创新的思维转变?有哪些相关建议?

2021年11月21日作者:曹珊曹珊律师团队

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  若想要引导社会资本完成从财政依赖到自主创新的思维转变,可以围绕"晓之以理、动之以利"八个字作文章,具体建议如下∶所谓"晓之以理"指的是从思想上推动社会资本方扭转对财政支出的依赖思维。一方面,加快社会资本创新思维的培训,比如可以通过优秀项目的经验分享和推广,为社会资本方主动寻求思维转变提供思路和方法。另一方面,政府方和实施机构可以结合项目实际情况,对项目营利性部分的经营水平进行考核,但此种考核的前提应建立在项目确实仍存在运营盈利空间的基础上。比如,针对项目投入运营多年后,营利性部分的经营水平仍未能达到项目实施方案或PPP项目合同约定水平的项目,以此倒逼社会资本主动谋求创新,增加项目收益,进而减少对财政支出的依赖。


  所谓"动之以利"指的是从行动上推动社会资本方扭转对财政支出的依赖思维。显然,如果仅依靠理论培训,即便社会资本在项目实施过程中寻求思路的转变,但此类转变有较强的被动性。只有辅之以一定的正向利益激励,才能完全激发社会资本方的主动性。


  具体来说,一方面,积极鼓励社会资本深入挖掘项目收益来源,比如通过投融资结构的优化、收入来源的丰富和项目成本的控制来做到项目收益和支出的"开源节流",进而从一定程度上减少对财政支出的依赖。另一方面,很多PPP项目都设置了超额利润分配机制,该机制的设置是为了避免社会资本通过PPP模式获取暴利。该机制的设置当然能够确保PPP项目的公益属性,但同时也限制了社会资本方挖掘项目潜力、主动创造新的项目盈利点的热情。因此,建议在把超额分配与政府支出相挂钩,政府方可以适当提高己方参与超额利润分配的基准线,但同时也将获取到的超额利润和政府支出责任相挂钩,即约定一定比例的超额利润可以抵扣政府补贴义务。这样既能够减少社会资本方对财政补贴的依赖,也能够降低地方政府的财政支出压力。


  值得注意的是,上述思维的转变主要针对采用可行性缺口补贴付费模式并主要依赖政府补贴作为项目收入来源的项目,盖因这些项目的公益属性背后仍能够嵌入一部分或者少量的营利性内容。如果项目本身就属于纯公益性的项目,且收费来源就是依靠政府付费的,对于此类项目则更多的是从提质增效、降低项目运营成本出发,不宜设置硬性指标或者强行挖掘项目的营利点,否则反而会导致项目公益属性的降低,背离PPP项目的初衷。

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