对《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知(征求意见稿)》的解读

2021年11月22日作者:曹珊 陈然曹珊律师团队

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  为深入贯彻党的十九届五中全会精神和“十四五”规划纲要部署要求,指导各地积极稳妥实施城市更新行动,防止沿用过度房地产化的开发建设方式,大拆大建,急功近利等问题,住房和城乡建设部研究起草了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(征求意见稿)(以下简称“《征求意见稿》”),并于2021年8月10日发布向社会公开征求意见。尽管本通知目前仍在征求意见阶段,但已提出了国家层面对于城市更新行动的态度和要求。笔者对本《征求意见稿》的征求意见稿进行解读,拟探国家层面此次释放出的政策信号。


  《征求意见稿》的制定背景


  2008年以来,中共中央、国务院全面布局棚户区改造工程,将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程,大规模推进实施,原建设部针对城中村整治改造提出指导意见,我国进入了全面推进城镇化建设时期。截止至2019年,我国常住人口城镇化率已经达到60.6%,已经步入了城镇化较快发展的中后期。为了进一步提升城市发展质量则必须转变城市开发建设方式,而实施城市更新行动是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。“十四五规划”中已明确提出要加快转变城市发展方式,统筹城市规划建设管理,实施城市更新行动。城市更新这一概念最早出现在二战后西方国家的城市改造运动,是城市化进入后期阶段采用的重要模式。我国的城市更新理论研究最早可以追溯到上世纪80年代,学者陈占祥将城市更新比喻为城市“新陈代谢”的过程,90年代的的学者吴良镛认为城市更新应是“有机更新”指导下的“保护与发展”,其认为城市更新应该尊重城市历史、顺应城市肌理,采用适当的规模、合理的尺度,严格制定改造内容和要求,主要目标是对城市历史环境的有机更新。


  广东省是我国最大规模的城市更新试验田,自2008年以来广州市、深圳市、东莞市、珠海市、中山市等结合各自城市面临的现状分别实施大规模的三旧改造、城中村改造和棚户区改造工作。除了广东省之外,上海市也是最早一批开始城市更新实践的地区。但是由于各城市地域差异性比较大,各地城市更新进程不同,各地方政府对于城市更新也存在不同的认识。深圳市人民政府是最早提出了城市更新的概念,2009年深圳市人民政府制定《深圳市城市更新办法》,明确了城市更新是指在特定城市建成区(包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等)区域,根据城市规划和规定程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。


  随着各地方改造工作的推进,各地方政府对于城市更新的认识也在逐步加深,2015年上海市和广州市政府分别印发了《上海市城市更新实施办法》、《广州市城市更新办法》指导本市城市更新工作的开展。值得重视的是,尽管各省市在逐步探索并开展城市更新行动,但是随着房地产行业的蓬勃发展,在城市更新工作中也出现了过度房地产化的开发建设方式。不少地方采用大拆大建的模式,出现拆除老旧建筑、砍伐老树、征拆迁居民、变相抬高房价等现象,有违开展城市更新行动的初衷。因此,为了有序推进城市更新行动,避免城市更新行动陷入房地产化的开发建设模式,住房和城乡建部拟印发本《征求意见稿》,以规范城市更新行动,实现完善城市空间结构、城市生态修复、城市功能完善、历史文化保护、居住社区建设、住房保障等目标。


  《征求意见稿》释放出的信号


  (一)严防死守,城市更新行动中坚决去地产化


  城市更新行动的目的在于进一步推动城镇化进程,并通过全面而完整的远见和行动解决城市问题,实现地区城市功能结构调整。城市更新应当更加注重的是对城市的综合修补与整治,使得城市在保留原有风貌的基础上更加宜居。在过去十几年间我国的城镇化进程更多是依赖房地产市场发展而实现的,大拆大建式的房地产发展模式既解决了城市建设资金来源,也大力提升了各城市的基础设施建设水平。但是,房地产市场过热造成一线城市房价急速攀升,普通民众的购买能力与房价之间的差异过大,社会矛盾增加。为了解决房地产市场过热的局面,国家以及地方政府已经出台多项措施调控房地产市场,以期给房地产市场降温。一旦城市更新行动重新落入房地产化的套路之中,不仅调控房地产市场努力有可能化为乌有,反而很有可能激发下一轮的房地产市场热潮。因此,《征求意见稿》释放出的第一个也是最为强烈的信号就是城市更新行动中坚决去地产化。《征求意见稿》在第一点中明确提出“坚持划定底线,防止城市更新变形走样”,并通过如下四项具体措施实现去地产化的目的:


  1、严格控制大规模拆除。《征求意见稿》中要求除违法建筑和被鉴定为危房的以外,不大规模、成片集中拆除现状建筑,原则上老城区更新单元(片区)或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造,提倡分类审慎处置既有建筑。


  2、严格控制大规模增建。《征求意见稿》强调除增建必要的公共服务设施外,不大规模新增建设规模,严格控制老城区改扩建、新建建筑规模和建设强度,原则上更新单元(片区)或项目内拆建比不宜大于2。


  3、严格控制大规模搬迁。《征求意见稿》要求在城市更新行动中应尊重居民安置意愿,不割裂人、地和文化的关系,更新单元(片区)或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。《征求意见稿》同时鼓励房屋所有者、使用人参与城市更新。


  4、确保住房租赁市场供需平稳。《征求意见稿》要求不大规模、短时间拆迁城中村等旧区,以防租赁市场失衡,加剧新市民、低收入困难群众租房困难。《征求意见稿》提出同步实施城中村改造以及长期租赁住房的建设,统筹解决苦难群体的租赁住房问题。


  (二)保留城市特色和城市记忆


  过去十几年间大拆大建式的房地产发展模式不仅造成了社会矛盾的激化,同时导致中国的城市开始全面同质化。地方政府在城市建设过程中不仅大量拆除了具有城市特色的老旧建筑,而且在新建建筑设计中也并未注重保留城市特色,这就造成了我国目前各大城市的城市面貌逐步趋同,随处可见的摩天大楼、产业园、外立面高度相似的高层住宅都难以展现一个城市的历史风貌和文化。


  诚然,这是城市化过程中必然出现的一种现象,西方国家在城市化中也面临同样的问题,但我国作为有着上千年的历史的国家,如何在现代化建设中保留我国传统的历史底蕴、如何传承我国优秀的历史文化遗产,是城市建设必须应对的一项课题。《征求意见稿》释放出的第二个强烈信号即是要求在城市更新行动中保留城市特色和城市记忆。《征求意见稿》从保留利用既有建筑、保持老城格局尺度、延续城市特色风貌三个方面分别提出了工作要求。


  1、保留利用既有建筑:《征求意见稿》要求不随意拆除、迁移历史建筑和具有保护价值的老建筑,强调未开展调查评估、未完成历史文化街区划定和历史建筑确定专项工作的区域,不应实施城市更新。


  2、保持老城格局尺度:《征求意见稿》特别提出要最大限度保留老城区具有特色的空间格局和肌理,不随意拉直拓宽道路,禁止修大马路、建大广场,鼓励对老城区进行修补更新,合理控制建筑高度。


  3、延续城市特色风貌:《征求意见稿》强调要保留城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”,城市更新中应当保持老城区的自然环境,保护古井、古树、古桥等历史遗存,鼓励采用当地建筑材料和形式,建设能够体现地域特征、民族特色和时代风貌的城市建筑。


  (三)量力而行,循序渐进


  过去房地产市场发展直接关系到“政绩”问题,无论是从地方政府财政收入还是从地方城镇化进程的角度来看,都有利于地方管理者的“政绩”,因此地方政府也乐于推动房地产市场的发展。然而盲目的扩张式发展反而使得城市的包容性下降,中低收入人群被不断挤压向城市边缘地带,在城市扩张的过程中反而一再压榨甚至是损害中低收入人群的利益。此外,一些地方政府不顾地方发展现状,盲目进行建设,造成产业园、高新技术区等各类开发区的空置,甚至出现“空城”的情况,造成资源的严重浪费。我们在城市更新行动中应当避免再次发生这些问题,因此《征求意见稿》中释放出的第三个重要信号就是各地应当量力而行、循序渐进的开展城市更新工作。


  1、城市更新行动应当统筹谋划的开展。地方政府应当对城市现状进行评估,结合国土空间规划科学划定城市更新单元并制定相应的城市更新规划,明确城市更新项目的实施顺序,以实现有序、有效地推动城市更新工作。


  2、城市更新不应当采用过度房地产化的开发建设方式,应当摒弃过度追求短期效益和经济利益的做法,探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式,鼓励现有资源所有者、居民等共同出资进行微改造。


  3、城市更新应当加快补足功能短板,以惠民生为更新重点,将腾退出的存量空间资源优先用于建设公共服务设施、市政基础设施、防灾安全设施、防洪排涝设施、公共绿地、公共活动场地等。


  4、不重地上轻地下,不过度景观化、亮化,增加城市安全风险,开展城市市政基础设施摸底调查,排查整治安全隐患,推动地面设施和地下市政基础设施更新改造统一谋划、协同建设,加强蓝绿灰一体化海绵城市建设。


  《征求意见稿》中存在的问题


  针对“十四五规划”期间拟开展的城市更新行动,《征求意见稿》非常明确地禁止采用大拆大建的模式推动城市更新行动,避免城市更新变相地产化。《征求意见稿》作为国家层面指导开展城市更新行动的文件,其作用和意义都是重大的,但是《征求意见稿》中存在的问题也不得不予以重视。


  (一)《征求意见稿》的效力问题


  由于国家层面缺乏统一的直接规范城市更新工作的法律、行政法规和部门规章,各地方政府主要是通过地方政策对城市更新工作进行规范。目前,各省市地区结合城市更新工作的开展情况分别制定了地方政府规章、地方性法规,例如,深圳市发布的《深圳经济特区城市更新条例》为地方性法规,珠海市和广州市则分别制定了地方政府规章《珠海经济特区城市更新管理办法》、《广州市城市更新办法》。《征求意见稿》是住建部拟发布的部门规范性文件,规范性文件的法律效力较低,不得与地方性法规和地方政府规章相对抗。另外,城市更新不仅包括国有土地上的三旧改造,还包括集体土地上的城中村改造问题。城中村改造是否应当进行拆建、拆建程序是否合法等,涉及到规划、集体土地征收等问题,属于自然资源部的职责范围。住建部就前述问题直接发文作出限制性规定是否超越了其本身的职责范围,是值得商榷的。


  (二)《征求意见稿》的可行性问题


  《征求意见稿》中提出“严格控制大规模拆除。除违法建筑和被鉴定为危房的以外,不大规模、成片集中拆除现状建筑,原则上老城区更新单元(片区)或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。严格控制大规模增建。除增建必要的公共服务设施外,不大规模新增建设规模,不突破老城区原有密度强度,不增加资源环境承载压力。严格控制老城区改扩建、新建建筑规模和建设强度,原则上更新单元(片区)或项目内拆建比不宜大于2”,《征求意见稿》中对于拆建比例的限制是否能够得到有效执行是存疑的。对于拆迁问题主要由《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《城乡规划法》等法律法规进行规定。


  地方政府在实施定性为拆除重建类城市更新项目时,只要符合规划要求、法律法规的程序性要求即可以实施拆除重建,并且法律法规以及地方性法规、规章并未对此种拆除重建作出比例上的限制。换句话来说,即使地方政府不遵守《征求意见稿》中对于拆建比例的要求,只要其行为符合《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《城乡规划法》以及地方规章的要求,拆除重建项目即为合法项目。并且,若严格执行一个城市更新项目最多只能拆除20%、以及1比2的拆建比,该规定是否会影响到市场主体的投资热情也值得考量。因此,建议本《征求意见稿》中最好采取较为原则性的规定,从国家层面提出城市更新行动的基本原则和方向。


  城市更新行动作为“十四五规划”期间提出的一项重点工作,是我国城镇化进程的必经之路,也是解决我国目前出现的各类“城市病”的良方。但是,如何能够平衡好城市更新的公益性与市场主体的趋利性,如何妥善解决城市更新单元中的土地供应问题,如何保障旧改后的产业导入问题都值得我们进行更深一步的思考与探讨。

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