政府投融资体制改革背景下的平台公司运作建议

2021年12月15日作者:刘新 乔海超现代咨询

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  平台公司在特定投融资体制环境下萌芽和发展,也随投融资体制机制改革而转变职能和运作模式。本文通过对我国政府投融资体制改革历程梳理,分析了投融资体制对平台公司发展的影响,进而提出了政府投融资体制改革背景下的平台公司运作建议,以期平台公司顺利承接新的历史使命,发挥更大的价值。


  一、我国政府投融资体制改革主要历程


  (一)主要历程


  新中国成立到1978年改革开放前,我国实行高度集中的计划经济体制和“统收统支”的财政管理制度,政府的投融资活动整体规模较小,财力大部分集中于中央政府,地方政府被动地执行中央政府下达的各项任务。


  改革开放后到1993年分税制改革前,我国仍主要处于计划经济时期,地方政府投融资处于摸索和起步阶段,集资及行政事业性收费一度成为热潮,土地有偿使用开始试水,同时,部分地方政府开始向国际金融组织及外国政府贷款。


  分税制改革到2014年,分税制改革导致地方政府事权财权不匹配问题逐渐凸显,促使地方政府融资平台公司大规模建立。尤其是1997年亚洲金融危机和2008年国际金融危机爆发后,我国政府实施积极的财政政策,各地方政府大力开展基础设施建设带动经济发展,加之1997年国务院下发了《关于投资体制近期改革方案》、2009年中央银行与银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》等文件,推动了融资平台公司快速发展,其数量与债务规模开始迅速膨胀。该时期,《土地管理法》修订和“招拍挂”制度推出,加之房地产投资热潮,土地出让金成为了地方政府重要的收入来源,“土地财政”重要性逐渐加大。该阶段,虽然国务院发布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)及其他相关文件,拉开了平台公司规范监管的序幕,但由于体系配套不成熟、经济发展需要等,未能有效落实。


  2015年至今,随着新《预算法》实施,地方政府发行债券成为地方政府唯一合法举债融资方式,在地方政府投融资中扮演越来越重要角色;2014年10月国发〔2014〕43号及后续系列文件发布,融资平台公司被剥离政府融资职能,实行转型发展,在政府投融资体制机制中的直接显性价值逐渐弱化,但仍发挥着重要的间接价值;PPP也经历了从高歌猛进到平稳发展。


  (二)关键节点


  以下三个节点对近期地方政府投融资体制机制有重大影响:


  一是2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称《决定》)提出,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。同时,《决定》关于转变政府职能、深化财税体制改革等重要论述,也为后续的政府投融资体制改革明确了主要思路及框架。


  二是作为党的十八大后新一轮投融资体制改革的纲领性文件,2016年7月《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》(简称《意见》)的发布拉开了构建新型投融资体制的序幕。《意见》是我国投资体制改革历史上第一份以党中央国务院名义印发的文件,系统阐述了新时期投融资领域的改革思路,是当前和今后一个时期深化投融资体制改革的综合性、指导性、纲领性文件。


  三是2019年7月1日起施行的《政府投资条例》(简称《条例》)标志着我国投融资体制改革进入全面提速期。《条例》是我国政府投资领域第一部行政法规,从投资决策、年度计划、项目实施、监督管理四个角度对政府投资行为进行了严格规范。


  通过持续对原有政府投融资体制进行一系列改革,我国已初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的投融资管理体制。


  二、政府投融资改革对平台公司发展影响


  在传统投融资体制机制下,平台公司的运作模式较为简单,即通过凭借自身地方国企身份,通过各种担保及借新还旧手段实现融资,以承担大量政府性公益项目的投资建设。该模式通常会造成以下几种后果:首先,由于建设项目缺乏收入来源,造成大量前期投资无法收回,现金流匮乏;其次,前期大量公益性项目投资手续往往不全,建设移交后多以长期应收账款或在建工程的方式入账,难以形成有效资产;再者,长期性的政府性项目投资压力导致平台公司市场化属性极弱,造血能力不强,难以自我生存发展,可持续融资能力不断下降;最后,随着政策对地方政府、金融机构等主体的严监管,平台公司“滚雪球”式发展难以为继。


  目前,地方政府投融资体制改革正在深入推进,其核心是厘清政企边界,建立以市场配置资源为主的投融资体系,政府逐渐回归本职,政府职能重心从“管制”逐渐向公共服务转变。在政府投融资体制改革影响下,平台公司的“国有”及“企业”双重特征愈发明显。


  一是在政府投资方式优化与融资机制创新下,平台公司必须完成市场化转型。


  作为主要以承接地方政府投资项目为主的平台公司而言,市场化转型不仅是自身发展的需要,更是满足现阶段政策要求的必然选择。在《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(厅字〔2019〕33号)中明确提出,市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。同时,地方政府在PPP项目中选择社会资本时,也要求未完成市场化转型的平台公司不得作为社会资本。融资方面,伴随着政府融资体系的规范,只有市场化转型后的平台公司才有更多的融资选择,以符合资本市场及金融机构的要求。


  二是政府投融资体制的规范,将重构平台公司运作政府投资项目的模式。


  在严控地方政府隐性债务与剥离平台公司代政府融资职能后,随着政府、市场、企业三者关系的逐渐厘清,平台公司传统的政府项目投资模式将发生改变。平台公司将由传统的融资-建设-再融资-再建设模式逐渐向集“融、投、建、管、营”于一体的模式转变,即需要基于项目投资建设与企业自身发展的双重考量,围绕政府投资项目,延伸产业链,提升一体化运作能力。


  三是政府职能转变与简政放权,将为平台公司的改革发展提供机遇。


  政府投融资体制改革的重要内容之一就是厘清政府与市场及企业间的关系,通过简政放权,进一步激发企业投资活力。在建立以管资本为主的国资监管体系下,平台公司与其出资人之间的关系也将从政府主导逐渐向企业主导转变。政府投融资体制改革与国有企业改革的协同推进将为平台公司的改革发展提供政策机遇,平台公司的“企业”属性将愈发明显。


  三、平台公司项目运作建议


  在政府投融资体制改革的影响下,平台公司应通过市场化转型、内部管理体系改革、投融资运作体系构建等,逐渐强化自身的市场化企业属性。同时,作为地方政府重要的国有企业,平台公司仍需发挥“国企职能”,在政府投资项目上继续发挥作用。可从以下几个方面着手:


  一是积极打造为区域国有资本投融资主体,统筹全域项目资源。


  优化传统的政府投资项目依靠财政投资、平台公司投资模式,逐渐向以“新型平台公司”为桥梁的“财政+新型平台+其他资本”综合投资模式转变。平台公司应在争取地方经营性资产资源注入、市场化能力培育等基础上,积极打造为区域国有资本投融资主体,上接政府,下连市场。


  一方面,改变以往所有项目不得不全投资的局面,统筹全域项目资源,进行项目整合分类与策划包装。对优质项目,由平台公司自行投资、建设与运营(可联合其他资本);对经策划后仍无收益的项目,由地方财政投资为主,平台公司可通过市场化方式承接。另一方面,积极承接地方政府经营性资产资源,充分发挥国有企业各项优势,吸引更多的社会资本参与投资或运营,有效盘活存量资产。


  二是强化平台公司内部投融资组织建设,提升项目投资科学性和有效性。


  一方面,在公司内部设立专业的投资管理平台,通过市场化人才引进,结合本地资源禀赋、产业基础等,围绕主业产业生态体系和未来发展规划,进行市场化策划和科学性分析。另一方面,设立公司内部投融资决策委员会,结合公司职能定位、政府关注重点、公司战略发展方向、资金情况、经验能力等对平台公司拟投资项目进行分类与排序,实现科学决策与有序投资,控制投资风险。


  三是多方面提升项目经营属性,建立平衡运作机制。


  充分发挥市场化意识,由平台公司对相关项目进行整体策划包装,通过创新经营模式、健全运营机制,深度挖掘项目经营属性,或推进整体开发、组合开发等方式,将公益性较强、经营效益较差的项目与经营性项目整合包装,并有效提升项目透明度,吸引各类社会资本参与项目开发,必要时由地方政府给予一定支持,最终通过配置资产、获取特许经营权、合理定价、获取财政补贴、使用者付费等方式,保障项目或公司长短平衡、动态平衡、整体平衡运作。


  结 语


  地方政府投融资体制改革不仅改变了政府性投资项目的投资方式、融资模式,还对地方平台公司自身的运作体系及市场化转型发展产生深远影响。随着政府投融资体制改革以及财税、金融、国有企业等领域改革的有机衔接与整体推进,平台公司还需要结合金融体制改革、财税体制改革、国资国企改革等统筹考虑项目运作与公司内部投融资体系构建,以符合政策要求,适应改革大势,在新型政府投融资体制下继续发挥重要作用。

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