因项目设计不合理导致PPP项目回报机制变更怎么办?有哪些相关建议?

2021年12月19日作者:周兰萍月兰微律

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  结合PPP项目实践情况,项目设计不合理导致PPP项目回报机制变更可能发生在PPP项目采购阶段前或之后。鉴于PPP项目采购阶段前发生PPP项目回报机制变更,政府方可通过调整PPP项目识别论证文件达到修正目的,在此不予赘述。而当PPP项目通过采购程序确定社会资本方后,发生因项目设计不合理导致PPP项目回报机制变更情形的,将直接影响政企双方的核心责权利边界划分,也可能冲击到PPP采购的公开、公平、公正和诚实信用原则,如不能妥善解决,将导致PPP项目陷入困境。


  关于如何解决相关问题。首先,合理进行归责,分类施策。


  第一,应当剖析“项目设计不合理”是哪方原因导致的?根据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金(2016)92号)相关规定及PPP项目实践经验,政府方主动发起的PPP项目,从识别准备阶段到启动采购程序,政府方主导项目策划设计,并通过PPP项目实施方案和采购文件明确政企双方交易边界条件,如被证明“项目设计不合理”,那么政府方理应承担全部或主要责任。如由社会资本发起的PPP项目,据此编制项目实施方案和项目采购文件明确政企双方交易边界,如存在“项目设计不合理”,那么社会资本方理应承担相应责任。


  第二,应当客观评估“项目设计不合理”产生的实际影响。并非所有的不合理因素均需直接变更项目回报机制,比如在部分高速PPP项目中采取的是使用者回报机制,但政府没有采取合理措施保障及培育车流,致使社会资本面临较大的投资风险包括影响项目融资的可得性,这种情况下应当优先考虑增设政府方采取必要保障措施的义务,包括确保项目在一定区域内的唯一性、项目收费权的如期取得等,如果政府无法保障则可考虑调整回报机制。通常而言,只有当项目设计严重不合理且无法通过单方责权利调整进行修正时,才需要对项目回报机制加以调整。


  第三,PPP项目回报机制的变更,应当遵循实事求是原则,由政企双方协商调整。实践中,部分地方政府为了多上项目或者减轻当期财承压力,要求将政府付费项目调整为可行性缺口补助项目,甚至将不具有现实可行性的经营性内容装入原有PPP项目中,这些做法都欠缺理性,也会为项目的可持续埋下隐患,实不可取。


  其次,按规定调整识别论证等文件,不得因此新增政府隐性债务。PPP项目回报机制变更,意味着PPP项目全生命周期过程的财政支出责任发生变化。政企双方在考虑调整回报机制时,应当按照PPP相关规范文件要求,对项目实施方案,物有所值评价报告、财政承受能力论证报告原交易边界条件进行调整,并获取相关批准文件,确保政府财政能力可承受,不因PPP项目回报机制变更而增加政府隐性债务。同时,涉及项目建设地点、建设规模和主要建设内容、标准发生较大变化的,应当按照规定重新履行项目审核备案程序。


  再次,签署补充协议应符合PPP项目合同约定程序。无论是调整交易边界继续维持合作关系,还是协商提前终止的,政企双方均应当通过签署补充协议等方式明确变更后政企双方的交易边界条件,并遵循PPP项目合同关于签署补充协议的要求,开展协议变更或协议终止的协商、签署和报批相关工作。最后,进行必要的信息披露。为促进PPP项目各参与方诚实守信、严格履约,保障公众知情权,因项目设计不合理导致PPP项目回报机制变更而签署的相关补充协议、调整后的识别论证等文件,应当按照PPP相关规范文件要求进行PPP项目信息披露。


  其他相关建议:从尽量规避项目设计不合理造成的不利影响角度,除上述提及的解决具体问题建议外,还应当重点考虑:一是委托法律、财务等专业机构提供支持;二是开展必要的市场测试工作,听取社会资本方、银行等融资方对PPP项目交易边界条件的合理意见;三是确认谈判阶段,允许社会资本方提出优化建议,巩固合作基础;四是必要时,政企双方可共同委托专家或者第三方机构进行评审或就某部分争议提起仲裁,及时解决PPP项目实施过程中的相关争议,以更好地推进项目进展。

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