专栏作者COLUMNIST

王守清的专栏

王守清博士,清华大学建设管理系教授/博导暨清华大学国际工程项目管理研究院副院长和清华大学恒隆房地产研究中心政企合作(PPP)研究室主任,兼全国项目管理领域工程硕士教育协作组(161所大学)组长、欧亚PPP联络网中方代表、亚开行PPP专家库成员暨亚洲城市发展中心PPP培训导师、中国PPP法起草小组成员、中国财政学会PPP研究专业委员会特聘专家、《InternationalJournal of Project Management》等10多份国内外期刊的编委等,至今共发表300多篇论著。

环境基础设施领域应用PPP模式的主要制约因素研究

2021年11月09日

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  杜妍慧,伍迪,王守清. 环境基础设施领域应用PPP模式的主要制约因素研究,项目管理技术,2021, 19(6): 1-7

  环境基础设施领域应用PPP模式的主要制约因素研究[1]

  杜妍慧1,伍 迪2,王守清1

  (1. 清华大学建设管理系/恒隆房地产研究中心,北京 100084;2. 中国国际工程咨询有限公司研究中心,北京 100048)

  摘要:环境保护领域是推广应用PPP模式的重要行业领域之一,近年来,PPP模式在该领域的推广应用不断发展,同时也涌现出了一些问题,形成了该领域推广应用PPP模式的制约因素。本研究分别从理论研究和案例分析两个方面,以研究文献与实际案例为研究基础,对环境基础设施领域推广PPP模式的主要制约因素进行了归纳、分类及因素间关联关系分析,由此可对环境基础设施领域PPP政策的制订及实践提供借鉴。

  关键词:环境基础设施;政府和社会资本合作(PPP);制约因素;案例分析

  Research on critical constraints of applying PPP mode in environmental infrastructure field

  Yanhui Du1, Di Wu2, Shouqing Wang1

  (1. Department of Construction Management & Hang Lung Center for Real Estate, Tsinghua University, Beijing 100084; 2. Research Center, China International Engineering Consulting Corporation, Beijing 100048)


  1 概述


  环境保护是推广应用PPP模式的重要行业领域之一,是国家发展改革委2016年出台的《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》中重点支持的七大传统基础设施领域之一。随着PPP模式近年来的推广应用规模不断扩大,在环境基础设施领域也涌现出一些问题,形成了该领域推广应用PPP模式的制约因素。本研究分别从理论研究和案例实践分析两个方面,以研究文献与实际案例为研究基础,对环境基础设施领域推广PPP模式的主要制约因素进行了归纳、分类和分析,对环境基础设施领域PPP政策的制订及实践提供借鉴。


  2 基于文献研究的角度


  2.1 文献搜集


  首先,对现有的相关文献进行搜集,搜集的关键词主要包括“PPP”相关词汇(“BOT”“政府与社会资本合作”等)、“环境基础设施”相关词汇(“污水处理”、“垃圾焚烧”等)、“主要制约因素”相关词汇(“阻碍”、“问题”等)。


  其次,对于搜索到的文献,考虑根据其与主题的相关度、论述深入性等进行筛选,筛选标准包括(以下标准并不要求同时满足):研究对象是否是环境基础设施类的PPP项目;文献中的相关观点是否有足够支撑(案例分析或数据分析);对因素/问题的成因是否有进一步的前溯分析或关联分析;是否提到了较具时效性的问题等。由此得到可作为本文理论研究基础的文献列表见表1。


  表1 文献列表

  文献编号文献名

  1PPP模式:农村环境基础设施治理的新选择——以陕西省为考察对象

  2我国环保类PPP项目监管的问题与对策

  3PPP模式下环保类公司参与流域治理意愿的影响因素分析

  4流域治理的PPP政策满意度及其影响因素分析

  5环保PPP的八维变量分析及在重金属污染治理中的应用

  6绿色城镇化进程中水环境治理PPP模式运行问题

  7我国环保类PPP项目现状、问题及建议

  8PPP融资模式在我国环保产业中的应用研究

  9国际视角下环保类PPP项目政府监管策略研究

  10环保行业PPP市场存在三大问题

  11我国污水处理公私合作(PPP)项目成败影响因素研究

  12PPP模式在环保产业中的应用研究

  13我国垃圾处理领域PPP发展及其改革方向探讨

  14环境治理市场化问题研究

  15中国PPP项目的发展现状及其问题


  2.2 主要制约因素归纳


  通过对文献列表中所列文献的详细阅读与归纳总结,得出这些文献中提出的环境基础设施推广PPP模式的主要制约因素,将各主要制约因素及其简要解释表示见表2。


  表2 主要制约因素及简要解释

  主要制约因素解释说明涉及文献编号

  项目所在地经济发展水平不足当地经济发展水平不足可能会影响项目的规模和类型11

  项目所在地公众接受度不高公众不支持甚至反对项目开展,如在垃圾焚烧类项目中邻避效应很常见11,13

  相关法律法规不完备环保PPP相关法律多局限于行业法规,缺乏专门立法2,6,8,9,11,12,13

  政府信用水平不足政府较常违反合约(如拖欠费用等);换届可能导致政策缺乏一贯性4,5,8,12,13,14,15

  政府PPP管理水平不足当地政府在PPP项目的管理能力及经验方面水平不足2,6,7,10,11

  政府财政承受能力不足当地政府的财政承受能力、负债水平和风险控制性不足,可能会限制项目的类型、成功率、投资规模等[11]10,11,12

  缺乏合理的动态测评机制未能建立长期的、定期的绩效测评机制,可能导致项目不能紧跟社会环境、市场环境等的变化7

  监管主体不明确环保类PPP项目受发改委、财政部、国家环保部门、地方政府的多头监管,在一定程度上限制了其专业化发展2,9

  监管部门专业性不足监管部门在PPP模式方面的专业性不足;监管部门在环保技术方面专业性不足,难以管理后期的质量与进度2

  监管制度不完善监管制度体系不够完善,运营效率较低,包括政府对社会资本违约的监管以及上级政府对下级政府的履约监管1,2,3,7,9,

  配套政策体系不完备与项目相关的配套政策不完备,导致项目落地后在资金、规划落实等方面遇到种种问题3,7,9

  示范案例数目太少在环保PPP项目的很多细分领域,示范项目数量较少,积累的经验并不足够3,6

  缺少第三方评估机构该领域的PPP项目方案设计较复杂,如果缺少具有相关知识与技术的第三方评估机构,那么项目的规划合理性、决策科学性及最终效益就可能会受到影响8

  未形成合理的系统性定调价机制生产要素的改变(如技术升级、设备改造、人工成本变化等)对环保项目的盈利情况有较大影响,如果不能及时进行合理的调价就可能会影响到企业的生产经营1,2,6,7,9

  财税方面优惠支持不足目前的税收优惠政策行业内覆盖度不够14

  盈利模式不成熟/项目经营性差环保PPP项目回报率普遍偏低,相当一部分项目停留在单一的公益性工程层面,还未探索形成成熟的回报模式与良好的商业机制5,8,13

  项目采购过程不规范部分项目招标程序不完善、过程不透明;地方政府设置不合理门槛;低价中标带来低质风险与恶性竞争问题;这些会影响社会资本参与积极性及项目的质量与效益4,6,13,14

  风险分担机制不完善风险分担不合理,缺少约束机制,无法达到政府和社会资本“利益共享、风险共担、全程合作”的要求4,14,15

  环境技术研发的财政性资金分配不均衡环保企业较难获得国家的研发费用扶持,一般用于环境科技研发的资金预算也很有限14

  绿色债券政策支持力度不足在项目遇到较重大的问题时,不一定能够得到政府的救助或进行稳妥的移交,而目前的金融政策也还并不能够在实际上支持环保企业降低发债成本、获得更高信用评级14

  中小企业融资成本高环保企业相对传统企业产业规模小,大多融资担保能力不足;而目前的绿色金融政策操作性有待提升14,15


  3 基于案例分析的角度


  本文对从文献、新闻报道、公共媒体资料等内容中搜索、筛选得到的经历过失败的环保PPP项目进行了概况介绍与简要分析,其中,“失败”指项目在某一阶段出现了严重影响项目进行的重大问题,若该问题最终解决、项目得以进行,则认为项目在某一阶段失败;若问题未得到解决、项目无法继续(如被回购等),则认为项目彻底失败。通过对这些案例的具体分析,本文归纳出了导致各个项目在某一阶段失败或彻底失败的主要制约因素。


  3.1 案例背景与概况


  经搜集、筛选后得到的案例共有6个,这些案例的背景情况可以简要表示见表3。


  表3 环保PPP项目案例及其背景情况

  案例编号案例名称案例背景情况

  1大连城市中心区垃圾焚烧项目该项目先后经历了失败和成功两个阶段[16],2003年至2009年是失败阶段;2010年至今是成功阶段。

  2天津市双港垃圾焚烧发电厂该项目在进入运营阶段后遇到了一些问题,这些问题对项目本身造成了极大阻碍,后续采取了相关措施,目前在稳定运营中。

  3青岛威立雅污水处理项目在签订项目合同后、进入运营阶段后均出现了问题,对项目造成不利影响。

  4长春汇津污水处理项目该项目在进入运营期后出现了问题,诉诸法律纠纷后最终以政府回购结束。

  5汤逊湖污水处理厂项目该项目在一期工程建成后、尚未进入运营阶段时即遇到问题,经过长期闲置后最终整体移交给武汉市水务集团。

  6武汉汉口北垃圾焚烧发电项目该项目在开工建设前就遇到问题,因此开工推迟了很长时间,建成也相应推迟;进入运营阶段后问题不断,目前正考虑另选址搬迁。


  3.2 案例分析


  下面将对各个案例在某一阶段失败或彻底失败的原因进行进一步分析。


  (1) 对案例1的分析


  该项目经历了失败和成功两个阶段,在此对失败阶段的教训作出分析。


  在2003年进行项目招标时,大连市政府在缺乏充分专业性咨询的情况下直接复制工程招标的方法思路进行公开招标,招标文件不完善[16]。确定中标人后,政府与中标人开展了频繁谈判,由于招标文件缺乏最为重要的特许经营协议及其他关键条款,双方谈判的内容大多涉及特许经营协议中的关键条款(如中标人一直要求政府增加垃圾处理补贴费),并且难以达成共识。2008年,项目正式宣告停滞失败。


  由此得出该案例前期失败的主要原因是:缺乏专业性的充分咨询,项目前期工作不到位,政府PPP管理水平不足,采购过程草率而不规范,这些都会导致后续谈判过程冗长、难度大,难以达成共识。


  (2) 对案例2的分析


  该案例遇到的问题主要是两个方面:一是在垃圾处理过程中,垃圾渗沥液难闻的异味和垃圾焚烧产生的由致癌因素的二噁英气体给附近的居民带来了恐慌,因此遭到了公众的反对、频繁投诉,为解决此问题,目前该厂已经做出的措施包括提高环保标准、请新闻媒体人士到厂考察调研并向公众宣传等;二是由于在合同中,与财政补贴发放的具体内容(如数量等)并没有明确的规定,项目公司只得到了很少的政府补贴,面临较严重的收益不足情况[17]。


  由此得出该案例出现较大问题的原因是:公众反对与政府补贴机制规定不明确,其中公众反对的原因部分在于对地方政府监管的实际效果缺乏信任,部分在于项目选址时缺乏必要的听证程序。


  (3) 对案例3的分析


  该案例出现的问题主要有两方面。一是污水处理厂污染了居民自来水的水质,导致公共利益严重受损,引起附近居民强烈反应,这与在该项目中缺乏全程监管有关。二是当地政府在签约时仅从当时的市场条件出发,在信息不充分的情况下签署了有害公共利益的合同,在签约后才因对签订的价格不满又单方面要求重新谈判、降低承诺价格,且态度频繁转变,导致谈判时间过长;这一方面反映出了当地政府前期工作做得不好,相关经验缺乏、管理水平不高;另一方面反映出当地政府缺乏契约精神,政府信用不足。


  由此得出该案例出现较大问题的原因主要有:公众反对,监管体系不够完善,政府PPP管理水平不足,项目前期工作不到位,政府信用水平不足。


  (4) 对案例4的分析


  该案例出现的问题主要是:长春市政府在2003年废止了在2000年项目签约时为支持项目而颁布的《专营办法》,而汇津公司认为这摧毁了项目运营基础,从而与长春市政府发生法律纠纷,最终以长春市政府回购污水处理厂告终。事实上,长春市政府废止《专营办法》是为贯彻国办发[2002]43号文,该通知颁布于1998年,是为了禁止地方政府为引入境外投资者进行基础设施项目的建设而作出固定回报承诺而颁布的,本案例项目属于该通知禁止的范畴,却仍于2000年成功立项投产,体现出当时项目的前期工作(尤其是报批)出现了问题。


  由此得出该案例出现较大问题的原因主要有:项目前期工作不到位,政府PPP管理水平不足。


  (5) 对案例5的分析


  该案例出现的主要问题是:工程建成后,配套管网建设、排污费收取等问题迟迟未能解决。问题背后的原因有:该污水处理厂位于东湖开发区,开发区计划将配套的污水收集管网与道路同步建设,但是一直缺乏相应资金,而城市污水管网建设的负责机构(武汉市城投集团)的资金也未能跟上;污水处理厂的污水来源城区在武汉市规定的排污费收取范围之外,这导致污水处理厂缺乏经费来源,与此相关的协商工作耗时长久。


  由此得出该案例出现较大问题的原因主要有:配套政策不完备,政府PPP管理水平不足。


  (6) 对案例6的分析


  该案例出现的主要问题是受到附近居民的强烈反对,因此正在考虑搬迁。事实上,该垃圾焚烧发电厂的各项指标均符合环保部门规定的标准,但是立项前的确并未征求过附近居民的意愿,而且该厂地址又太靠近生活区与商业区,公众认为垃圾焚烧处理会对自己的日常生活与身体健康产生重大影响。


  由此得出该案例出现较大问题的原因主要有:项目前期工作不到位,公众反对,项目选址不当。


  3.3 主要制约因素归纳


  将上节分析得到的主要制约因素进一步归纳,总结见表4。


  表4 主要制约因素及涉及案例

  类别主要制约因素与该因素相关的案例编号

  项目具体实施层面项目前期工作缺乏专业性的充分咨询1

  缺乏有效的听证2,6

  项目选址不当2,6

  政府订立合同时信息考虑不足3

  立项时审查不到位4

  项目采购谈判阶段项目采购过程不规范1

  补贴机制规定不明确2

  政府环境作为参与主体的地方政府政府PPP管理水平不足1,3,4,5,6

  政府信用水平不足3

  政府的监管与引导监管体系不够完善3

  配套政策不完备5

  人文环境项目所在地公众接受度不高2,3,6


  4 结论与建议


  4.1 环境基础设施领域应用PPP模式的主要制约因素及关联关系


  本文从理论与实践两个视角对环境基础设施领域应用PPP模式的主要制约因素进行了识别,将表2、表4中识别出的主要制约因素进行汇总和整合,得到主要制约因素列表,见表5。


  表5 主要制约因素列表

  类别主要制约因素

  经济环境项目所在地经济发展水平不足

  绿色债券政策支持力度不足

  中小企业融资成本高

  财税方面优惠支持不足

  人文环境项目所在地公众接受度不高

  法律环境相关法律法规不完备

  政府环境作为参与主体的地方政府水平政府信用水平不足

  政府PPP管理水平不足

  政府财政承受能力不足

  政府的监管与引导监管主体不明确

  监管部门专业性不足

  监管制度不完善

  配套政策可落实性及实际效果存在不足

  示范案例数目太少

  环境技术研发的财政性资金分配不均衡

  项目具体实施层面项目准备与立项阶段缺乏专业性的充分咨询/第三方评估

  缺乏有效的听证

  项目选址不当

  政府订立合同时信息考虑不足

  立项时审查不到位

  立项项目盈利模式不成熟/项目经营性差

  项目采购与执行阶段项目采购过程不规范

  补贴机制规定不明确

  未形成合理的系统性定调价机制

  风险分担机制不完善

  缺乏合理的动态测评机制


  为深入分析表5所列主要制约因素之间的关系,本文借鉴系统动力学理论,试图研究主要制约因素之间的因果关系,发现部分因素之间的确存在强弱不一的因果关系(有些因素在一定程度上构成了另一些因素的“因”),故梳理得到因果关系如图1、图2所示。其中,图1表示了部分主要制约因素之间的因果关系,图2为图1中“社会资本参与积极性不足”相关内容的进一步细化;此外,在图中,对“果”随“因”增强而增强的因果链标记“+”符号,称其为正极性关系,反之标记“-”符号,称其为负极性关系。同时,从图1中可以发现4个主要的正反馈回路,将它们整理如图3所示,回路中的各因素可能会呈现持续相互增强或持续相互削弱的态势。


  对一些主要因果关系的具体分析如下:


  (1)由于缺乏PPP方面的专业性充分咨询、缺乏示范案例作为参考,政府可能会对相关内容与经验缺乏认识,从而表现出较低的PPP管理水平;


  (2)政府的PPP管理水平不足,又可能会导致政府在PPP项目执行时出现问题、在信息搜集不足与分析不足的情况下订立合同(从而导致后续反悔,影响政府信用水平)、对环保PPP项目的监管不足等问题;


  (3)一些因素在互有关联的同时,共同形成了PPP项目设计问题:若PPP项目的风险分担机制不完善,或没有合理的动态测评机制,该项目就可能出现缺乏合理的系统性定调价机制、补贴机制规定不明确等问题;若配套政策的可落实性及实际效果存在不足,就可能会导致与项目相关的财税优惠、绿色债券等政策的支持力度不足,从而不能达到降低企业融资成本、鼓励社会资本投资的效果;


  (4)一些因素在互有关联的同时,共同形成了PPP项目执行问题,例如,立项审查不到位,可能会导致一些盈利模式不成熟、经营性差的项目通过立项,从而造成不利影响,这两个制约因素都可以归为PPP项目执行问题;同时,项目采购过程不规范也是PPP项目执行问题的构成之一;


  (5)政府信用不足、PPP项目设计问题、PPP项目执行问题会导致社会资本参与PPP项目的积极性不足,这对项目所在地的经济发展水平又有不利影响。

  

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  图1 部分主要制约因素间的因果关系图

  

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  图2 “社会资本参与积极性不足”相关内容的详细表示

  

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  图3 四个正反馈回路


  4.2 建议


  (1) 完善相关法律法规


  表5中“相关法律法规不完备”是没有被归入关联关系图(图1)的两个主要制约因素之一。法律法规对PPP项目本身、对PPP发展具有重要而深远的影响,在法律层面对政府与社会资本合作的合同文本必要内容进行规定、对双方的争议解决协调机制进行规定,尤其是在环境基础设施细分领域专门出台有针对性的PPP政策,对解决很多制约问题都有积极意义。


  (2) 全面提高政府PPP管理水平


  结合本文识别的制约因素及其之间的关系,政府若想提高PPP管理水平,可以从许多方面入手,重视专业性的充分咨询;推动试点示范项目的打造、评价与经验总结推广;开展相关人员学习培训等。除此之外,地方政府要想长期性或短期性地引入优秀的管理人才(包含PPP人才),也需要提升当地的经济发展水平,以提高智力劳动的报酬、增强对人才的吸引力。


  (3) 立足行业特点创新环保PPP项目设计


  环保PPP项目涉及垃圾处理、污水处理等领域,可以根据这些领域业务本身的交易特点及技术特点,对项目的盈利模式/经营模式进行创新性的商业设计,以提高项目本身的经济性;也可以利用EOD模式(Ecology-OrientedDevelopment,生态导向开发),利用产业整合、权益整合、溢价回收等方式提升环保PPP项目对社会资本的吸引力。

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