专栏作者COLUMNIST

宋玉祥的专栏

  宋玉祥,上海市建纬(北京)律师事务所高级合伙人,国际业务负责人,中国对外经济贸易企业协会法律专家,中国电力国际产能合作企业联盟法律委员会委员,入选国家司法部“全国千名涉外律师人才名单”,《项目管理评论》杂志编委。曾任中国葛洲坝集团国际工程公司法律顾问、阳光时代律师事务所合伙人,并具有多年常驻项目现场工作的实操经验。厦门大学国际经济法硕士。   宋玉祥律师长期为国电投集团系统、大唐集团系统、华电集团系统、中能建集团系统、中国电建系统、中核集团系统、中航工业集团系统、国机集团系统、航天科工系统、中海油系统、中国煤炭地质总局和特变电工系统等诸多单位提供涉外法律服务,主持或参加过四十多个国家二百多个境外项目的法律服务和法律风险防控工作,特别是国际工程EPC总承包项目、境外投资BOT/PPP项目、海外收购项目和运营维护项目,服务过的项目金额累计超过300亿美元。   宋玉祥律师的执业领域为能源、电力(包括水电、火电、核电、光伏电、风电和电网等)、油气、矿产、公路、铁路、机场、港口、桥梁、海工、房建和市政基础设施等,擅长国际工程承包、对外投融资、境外项目运营维护、成套设备进出口等复杂贸易、技术进出口、索赔与反索赔等商事争议解决和境外项目风险防控等,深受客户信赖和高度评价。

核损害责任国际公约体系比较研究

2021年11月15日

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  当前,我国能源发展在“碳达峰”、“碳中和”的大背景下,进入了以降碳为战略方向的全面绿色转型。未来,构建以新能源为主体的新型电力系统,在大力发展可再生能源的同时,核能以其环保、稳定、规模的特点在能源低碳转型中,更具作为重要基荷能源的优势。但应该看到,为核能发展保驾护航的核安全、核应急、核安保和核损害责任等法律制度中,我国目前的核损害责任法律制度落后于核能迅猛的发展形势,与我们目前的核能大国形象不匹配。完善核损害责任法律制度,对于增强公众对核能发展的信心,以及我国核能“走出去”战略实施,都至关重要。本文介绍核损害责任国际公约体系的发展和概况,目的是为完善我国的核损害责任制度,提供国际视角和借鉴。为系统介绍核损害责任法律制度,我们后续将推出核损害责任专题的其他专文,包括我国现行核损害责任法律制度、主要发达国家核损害责任法律制度、核损害责任的财务保证安排等,敬请关注。


  一、核损害责任国际公约体系发展概述


  为了解决核损害赔偿问题,1957年,第一部核损害赔偿方面的立法——美国《普莱斯-安德森法》问世。其后,各核能国家纷纷立法,有关国际组织也进行了不懈的努力。目前,已形成两套核损害责任的国际公约体系,分别为巴黎公约体系和维也纳公约体系。


  (一)巴黎公约体系


  1960年7月29日,经济合作与发展组织核能署在法国巴黎制定了《关于核能领域中第三方责任的公约》(下称《巴黎公约》),该公约共24条,于1968年4月1日生效。《巴黎公约》是关于核损害责任的区域性国际条约,适用范围主要是欧洲原子能共同体成员国,是世界上第一部关于核损害责任的国际公约,加上它的修订和调整的议定书和补充公约,构成了巴黎公约体系。《巴黎公约》要求缔约国建立统一的核损害赔偿制度,同时允许各缔约国结合本国实际进行补充规定,统筹和促进全体缔约国在核损害赔偿领域立法的完善,提高各国对发展核能安全性的重视。为解决《巴黎公约》基金不足的问题,经济合作与发展组织核能署在《巴黎公约》基础上,制定了《1963年巴黎公约的补充公约》(下称《布鲁塞尔补充公约》),于1974年12月4日生效。《布鲁塞尔补充公约》将缔约国承担核损害责任限额,较之前提高到1.2亿欧元,并创设了核损害责任三重赔偿机制,即在缔约国之间建立国际公共基金,当赔偿额度超过第一层级的运营者责任限额和第二层级的各缔约国国家补充赔偿上限时,按照份额公式,由作为第三层级的国际公共基金对损害予以赔偿。《布鲁塞尔补充公约》第19条规定,只有巴黎公约缔约国才有权加入,缔约国可以选择加入,也可以不加入而继续遵守《巴黎公约》。《巴黎公约》最近的一次修订是在1982年,将赔偿的货币计算单位改为特别提款权,将《布鲁塞尔补充公约》所建立的国际公共基金提高了2.5倍,使核损害赔偿总额达到15亿欧元。


  (二)维也纳公约体系


  1963年5月21日,国际原子能机构在维也纳通过了《核损害民事责任维也纳公约》(下称《维也纳公约》),该公约共29条,于1977年11月22日生效。在通过《维也纳公约》的同时,还通过了另一份文件《关于强制解决<核损害民事责任维也纳公约>争端的任择议定书》,任择议定书与《维也纳公约》一起开放签订,主要内容是根据《维也纳公约》产生的争端或法律解释问题,可提交国际法院,诉诸于国际法院的强制管辖权。该任择议定书于1999年5月生效。1997年9月12日,在维也纳召开的外交会议上通过了《修正<关于核损害民事责任的维也纳公约>的议定书》,该议定书共24条,于2003年10月4日生效。修订的内容包括增加核损害的范围,提高运营者的赔偿限额,以及将生命丧失和人身伤害诉讼时效从原来的10年,延长到30年。[1]


  (三)两大公约体系的融合


  1986年发生的切尔诺贝利核电事故,使国际社会认识到扩大核损害责任公约适用范围的重要性。当时两个公约在实施上相互独立,各公约只适用于其缔约国范围内的受害者。为联接两大公约,并消除对同一起核事故同时适用两个公约可能引起的冲突,1988年9月21日,国际原子能机构和经济合作与发展组织通过了《关于适用<维也纳公约>和<巴黎公约>的联合议定书》(下称《联合议定书》),《联合议定书》共11条,于1992年4月27日生效。《联合议定书》旨在弥合两大公约之间的差异,以及将一体系内缔约国受害者享有的权利,扩展到另一体系缔约国境内。这样,相互扩大了运营者的责任范围,假设运营者根据《巴黎公约》和《联合议定书》应承担核损害赔偿责任,那么它不仅适用于巴黎公约缔约国受害者,同时也适用于《维也纳公约》缔约国受害者。[2]1997年9月12日,由国际原子能机构主持的《核损害补充赔偿公约》与《1997年维也纳议定书》同时通过。《核损害补充赔偿公约》的目的不仅在维也纳公约缔约国和巴黎公约缔约国之间建立条约上的联系,还要在缔约国和非缔约国之间建立联系,只要非缔约国的国内法与《核损害补充赔偿公约》附件确定的核损害民事责任统一规范相符合即可。唯一的前提是必须先成为《核安全公约》的缔约国,这样一来大多数核电生产国可以直接加入该公约。[3]可见《核损害补充赔偿公约》更具开放性和包容性。《核损害补充赔偿公约》最核心的补充是建立公共基金制度,目的是建立全球范围核损害赔偿机制,该机制吸纳了《布鲁塞尔补充公约》的成果,缔约各国共同参与建立公共基金,用于支付核损害赔偿金超出核事故发生国补偿额(不低于3亿提款权)的部分。统一了各国运营者赔偿和国家补偿的限额,并在第4条明确了核事故发生后,建立公共基金的分摊方式,公共基金取决于两个因素,涉及缔约国核电站数量和容量,以及缔约国在联合国的会费分摊比例。


  二、核损害责任国际公约核心内容介绍


  总体上,维也纳公约体系与巴黎公约体系在设立目的、原则与基本内容都很相似,[4]同时都服务于两大目的,一是确保核事故的受害者能够得到及时和充分的赔偿,二是避免核工业承担过重的负担,通过引入运营者最高责任限制,来确保民用核能的发展。下面核心内容介绍,如涉及条文引用主要以维也纳公约为例。


  (一)程序内容方面


  1国家豁免权


  国家豁免权亦称国家主权豁免,是指在国际社会中主权国家基于自身的主权,而享有的不受外国主权干涉和控制的权利。受害人提起诉讼时,政府机构或国有机构作为核电生产或研究堆的运营者,能否主张国家主权豁免权,如果依据其他国际公约或各国国际私法规则来确定,则存在不确定性。国家豁免权依据核损害责任国际公约,是明确不得主张的,《维也纳公约》第14条规定,国家法或国际法规定的审判豁免,除有关执行的方法,在本公约第十一条规定的主管法院依本公约提出诉讼时不得予以援引。因此,跨国核事故受害者有权起诉他国政府或国有核设施运营者,这类运营者不得主张国家主权豁免。


  2.诉讼管辖


  如果受害人身处装置国以外的国家,则涉及到在哪里诉讼的问题。如果受害人所在国和装置国都是公约缔约国,则事故发生地法院具有专属管辖权。相应地,加入国际公约后,跨境核事故的受害人很可能要接受外国法院的专属诉讼管辖。对于非缔约国来说,发生跨境核事故,将根据其他国际公约或各国国际私法规则来确定管辖法院,受害人可能在被告所在地,或事故发生地,或依据国内法确定管辖法院,可能导致管辖法院的冲突。


  3.适用法律


  加入国际公约后,应首先适用国际公约,一方面可以避免依据各国国内涉外私法规则,选择适用法律的不确定性,另一方面,国际公约通常比一国国内法律对受害者的赔偿更为到位。


  4.判决的承认和执行


  加入国际公约后,法院判决在各缔约国能够得到承认和执行。维也纳公约第12条规定,得到承认的最终判决,在满足执行地缔约国规定的手续后,应如同该缔约国法院的判决一样予以实施。如未加入公约,法院判决在外国的承认和执行通常根据其他有关国际公约、双边协议或按对等原则安排,能否得到执行存在不确定性。


  (二)实体内容方面


  1严格责任原则


  受害人不需要证明运营者存在过错,只需证明损害和事故存在因果关系即可。需要注意的是,运营者有不承担赔偿责任的例外情形,包括武装冲突、敌对行为、内战或暴乱、特大自然灾害,以及受害人的重大疏忽或故意或失职,但不包括恐怖袭击。


  2.平等原则


  平等原则也称非歧视原则,根据该原则,各缔约国不得基于民族、居住地或居民地的不同,进行歧视性适用法律,不管是程序还是实体规则。


  3.唯一责任原则


  根据该原则,运营者是向受害人承担核损害赔偿的唯一责任主体。维也纳公约第二条第5款规定,除本公约另有规定外,任何非运营者对核损害一律不承担责任。


  4.有限责任原则


  公约规定了运营者对一次核事故事件造成的核损害,在一定索赔期内,承担一定限额的赔偿责任,但缔约国有权提高或不设最高限额。该条体现了公约对保护核工业发展的目的。


  5.损害范围的统一


  新近的《核损害补充赔偿公约》对损害范围作了较宽泛的定义,不仅包括人身伤害和财产损失,还包括环境恢复措施费、由于环境损害导致的收入损失、预防措施费、其他经济损失(具体金额取决于管辖法院所适用的法律)等。


  6.统一时效限定


  受害人应在一定时间内提起损害赔偿诉讼,除非装置国法律另有规定,如果在核事件发生之日起十年内不提出诉讼,公约规定的赔偿权利即告丧失, 生命丧失和人身伤害诉讼时效为30年。


  7.赔偿款在缔约国间自由兑换


  维也纳公约第15条规定,缔约国应采取适当措施,保证有关法院判决对核损害的赔偿款、保险费、再保险费或其他款项,可以自由兑换成受害人惯常居住地的货币。


  8.财务保障


  运营者必须按照装置国所规定的数目、类别和条件,通过保险费或其他财务保证,确保能满足对核损害所负的责任。在上述保险费或其他财务保证不够支付核损害赔偿要求的情况下,装置国应提供必要的款项,保证赔偿要求得到偿付(如果有最高赔偿限额的话,偿付一般不超过最高限额)。


  9.公共基金


  缔约各国共同参与建立公共基金,用于支付核损害赔偿金超出核事故发生国补充赔偿(不低于3亿提款权)的部分。


  三、两大公约体系的主要不同点


  1适用范围


  在开放性方面,巴黎公约体系主要是欧洲原子能共同体的成员国,域外国家不能加入。而维也纳公约体系是由国际原子能机构主持修订的,联合国会员国以及其他专门机构,都可以申请加入,具有更强开放性和包容性。


  2.赔偿限额


  在赔偿限额方面,维也纳公约体系不同于巴黎公约体系规定最高限额,而是规定了最低限额,规定不少于500万美元的最低赔偿限额,把最高限额由缔约国自行决定,也可以不设最高限额承担无限责任。


  四、我国加入国际公约的利弊及完善核损害责任制度的现实意义


  1国际公约加入现状及我国核损害责任制度概况


  除带有区域性特征的巴黎公约体系外,截至目前,《维也纳公约》的缔约国已有43个。《核损害补充赔偿公约》缔约国有11个,按照加入时间先后,依次是罗马尼亚、摩洛哥、美国、阿联酋、日本、阿根廷、黑山、印度、加纳、加拿大、贝宁。但仍有部分重要的核电大国尚未加入任何核损害责任公约,包括韩国、南非、巴基斯坦和我国。我国批准、签署或加入的涉核国际公约已达8个,其大多数涉及核安全、核应急,尚未包括核损害赔偿事宜。[6]


  目前,我国是全球唯一没有对核损害赔偿专门立法的核电国家。[7]为处理引入国外核电建设的涉外合同问题,在1986年和2007年,国务院分别出台了《国务院关于处理第三方核责任问题给核工业部、国家核安全局、国务院核电领导小组的批复》(国函[1986]44号)和《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》(国函[2007]64号),两次批复的主要内容与《维也纳公约》规定的基本原则大致相同。该批复文件是在特殊历史条件下为引入国外核电站所采取的应急措施,不仅法律层级效力低,内容不完整,缺乏操作性,而且赔偿限额过低,在所有核电国家中处于最低水平。根据国函[2007]64号的规定,核电站的营运者和乏燃料贮存、运输、后处理的营运者,对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为3亿元人民币,其他营运者对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为1亿元人民币,核事故损害的应赔总额超过规定的最高赔偿额的,国家提供最高限额为8亿元人民币的财政补偿,该责任赔偿限额大大低于国际公约规定的赔偿限额水平。


  2.我国加入国际公约的利弊分析


  我们需要全面考量加入国际核损害责任公约的可行性和利弊。我国目前核损害责任法律制度,包括国函[2007]64号以及《民法典》有关民用核设施的营运单位的侵权责任等,从立法精神、基本原则等与维也纳公约体系基本一致,因此,加入核损害责任国际公约与我国现行法律并不存在原则上的冲突。[8]加入维也纳公约体系,在当前核能发展背景下,对我国具有重大的现实意义,体现在:


  (1)倒逼我国核损害责任立法


  如上所述,目前我国调整核损害责任的主要法律规范为国函[2007]64号,内容不够详细全面,法律效力位阶较低,与维也纳公约体系的规定无论是在全面性、规范性还是在核损害保护水平方面,都存在较大差距。而如果加入维也纳公约体系,我国将负责履行公约的义务,重要义务之一就是加强和改进国内核损害责任立法,使之符合公约的规定,这就会大大提高我国的核损害责任立法水平。


  (2)提高我国核损害赔偿能力,增强公众对核能发展的信心


  在核能迅速发展的同时,民众的核安全意识也日益提升。除了核设施本身的安全水平外,核损害责任赔偿机制也反馈出行业的风险应对水平。如前所述,我国现行核损害责任制度过于原则性,尤其是赔偿限额与国际水平相比过低,受害人难以获得充分的赔偿。核损害赔偿财务保证机制,以及核共体、国家的补充赔偿的多层级赔偿机制缺乏可操作性的规定。加入国际公约并完善核损害责任制度,从程序和实体规则角度,确保受害人能够得到迅速和充分的赔偿,提高我国核行业的风险应对能力,能够增强公众对我国核能发展的信心。


(3)有利于我国核能“走出去”战略的实施


  国际公约的开放性和包容性,实际上在全球建立了核损害赔偿制度框架,接轨国际公约框架,有利于增进国际互信,树立我国良好的国际形象,坚定国际社会对我国核事故处理赔偿的信心,从而有利于我国核核能“走出去”战略的实施。


  当然,考虑到我国的核损害责任立法及行业现状,加入国际核损害责任公约(是指维也纳公约体系),对我国也存在一定弊端或挑战,主要体现在:


  (1)加重我国核设施运营商的核责任


  根据1997年《修正<关于核损害民事责任的维也纳公约>的议定书》的规定,核装置国就核装置运营商对于一次核事件的责任上限设置,不应少于3亿特别提款权,按照目前特别提款权兑人民币的汇率1:9计算,约合27亿元人民币,而目前我国国函[2007]64号规定的运营商的相应责任限额仅为核电站的营运者和乏燃料贮存、运输、后处理的营运者为3亿元人民币,其他营运者为1亿元人民币。如果我国加入维也纳公约体系,特别是该议定书,则我国可能需要大幅提高核设施运营者的责任上限,进而大幅加重核设施运营者的财务负担。


(2)需参加核责任公共基金,增加我国政府的财政负担


  根据1997年《修正<关于核损害民事责任的维也纳公约>的议定书》的规定,核装置国也可规定其境内的核装置运营者的责任上限少于3亿特别提款权,但不低于1.5亿特别提款权(约合13.5亿元人民币),且不管核装置国规定其境内的核装置运营者的责任上限为何,只要该责任上限低于3亿特别提款权,对于核装置运营者责任限额与3亿特别提款权之间的责任差额,由核装置国承担和补足。因此,如果我国选择加入维也纳公约的该议定书,就会大大增加我国政府的核赔偿责任负担。根据1997年《核损害补充赔偿公约》的规定,核装置国应确保可提供3亿特别提款权(或一个更高的金额)的核责任限额;同时,各缔约国应提供公共资金,以赔偿具体核事件可能造成的超出上述责任限额的损害金额,并规定了各缔约国提供公共资金具体计算公式,这就是各缔约国之间的核共保机制。因此,如果我国加入《核损害补充赔偿公约》,我国将有义务根据该公约的规定提供相应的公共资金,这将给我国政府带来较重的财政义务和负担。


  (3)可能损及我国的司法主权


  根据1997年《修正<关于核损害民事责任的维也纳公约>的议定书》和《核损害补充赔偿公约》的规定,缔约国之间发生争端,如不能在六个月的磋商期内友好解决,那么任何一方都有权将争端提交仲裁或国际法院裁决,如通过仲裁解决,而争端当事方无法就仲裁庭的组成达成一致意见,则仲裁员由国际法院院长或联合国秘书长指定。在此情况下,如果我国加入该议定书和公约,一旦我国与其他缔约国发生争端,最终将通过第三方中立机构(仲裁庭或国际法院)以法律方式裁决,在这种法律方式下,我国将被迫向仲裁庭或国际法院让渡部分司法管辖权,也即损及我国的司法主权。


  五、结论


  核能是人类二十世纪的最伟大发现之一,积极推进核能的和平利用,对于保障能源供应与安全、保护环境,尤其在当前能源绿色转型,发展核能具有重要意义。我们在持续改进核设施的安全设计,提高安全管理水平,降低核事故发生概率的同时,完善核损害责任法律制度,对于增强公众对核能发展的信心及核能“走出去”战略实施至关重要。因此,在当前核能发展的背景下,研究加入维也纳公约体系的可行性、加入方案及完善我国的核损害责任制度,对我国具有重大的现实意义;即使决定暂不加入,也有助于改进我国核损害责任立法,以规范核损害责任的形式督促我国核设施运营商加强核安全保护,争取公众的理解和支持,促进我国核能的利用和发展。

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